深圳市全面深化事业单位改革的做法与启示

深圳市全面深化事业单位改革的做法与启示2006年7月7日，深圳市出台了《深化事业单位改革指导意见》、《事业单位分类改革实施方案》及一系列配套文件，开始全力推进事业单位改革。此次改革涉及市属事业单位518家，党政机关事业单位所办企业270家，人员54678人，是深圳市近年来继国有企业改革之后又一项涉及面广、影响深远的重要改革。一、深圳市事业单位改革的前期工作深圳市于2005年10月成立了事业单位改革领导小组，由市委市政府主要领导任组长和副组长，编办、改革办、财政局、国资委、社保局、法制办等部门为成员单位，办公室(简称事改办)工作由编办和改革办承担。在2006年7月7日正式启动事业单位改革前，改革领导小组及其办公室主要做了以下工作：1、摸清事业单位总体情况及存在问题深圳建市20多年来，事业单位规模随着经济社会的快速发展而逐步扩大，但较全国情况而言，其队伍相对精简。截止到2005年底，全市共有事业单位1902家，编制9.3万人，其中市属事业单位518家，编制41726人，实有在编人员28281人，临聘人员10641人。全市事业单位中由财政供养和规费列支的7.2万人，占全部财政供养人员的61%。作为政府提供公共服务的主要载体和基本队伍，深圳事业单位支配着巨大的财政资源，广泛分布在政治、经济和社会发展的各个领域(2/3的人员在教育、卫生和城市服务系统)，承担着重要的公共服务任务，在改善人民生活、促进经济发展、推动社会进步等方面发挥着重要作用。近年来，深圳市在事业单位调整组织结构、控制整体规模、改革人事分配制度、依法规范管理等方面取得了积极成效，但与其国有企业改革和行政管理体制改革相比，还长期处在局部试点、单项推进的探索阶段，尚未从体制和机制上进行过全面、深层次的改革，事业单位体制还存在以下主要问题：一是政府公共服务“职能不清”，现有事业单位中大约有1/4在从事经营开发、中介服务，与政府应该提供的公共服务没有多大关系；二是政府行政管理、社会管理与公共事业服务搅在一起，“政事不分”，主管部门既办事业又管行业，既当“运动员”又当“裁判员”，影响行政效率；三是一些事业单位既提供公共服务，又从事营利性生产经营，破坏了市场公平竞争的规则；四是政府在公共服务上大包大揽，没有形成鼓励社会力量参与发展公共事业的制度，对相当一部分可以通过社会采购方式提供的公共服务不恰当地设立了事业单位；五是事业单位内部运行机制缺乏活力和竞争力，机关化、行政化色彩比较浓厚，相当一部分事业单位机构臃肿，人浮于事；六是财政供养体制不完善，政府成本高，行政监督不力，大量社会事业费用耗费在养人上，直接用于“养事”的经费仅占30%；七是资产监管制度存在缺陷，如事业单位对外出租房产、投资企业等非经营性资产转为经营性资产，既未纳入财政也未纳入国资委监管范围，部分成为账外资产，违纪违规问题发生较多；八是事业单位和公共服务的法律法规体系、绩效评价和考核体系、服务规则、公众评议和舆论监督制度等有待建立和完善。2、明确改革的必要性和目的深圳市启动事业单位改革主要基于以下考虑：(1)事业单位体制存在上述诸多问题，应该改革。(2)解决当前社会主要矛盾迫切需要进行事业单位改革。随着深圳社会主义市场经济的发展，私人物品和服务开始出现相对过剩，公共物品和服务的供给却相对不足。深圳人均GDP已超过7000美元，随着市民物质文化生活水平的提高，对政府各种公共服务的需求逐步增长，已经进入了以发展公共服务业为重点推动社会事业发展的新阶段。日益增长的公共服务需求与相对不足的公共服务供给之间的矛盾不断扩大，已成为当前社会的突出矛盾。事业单位是提供公共服务的主要力量，不对事业单位进行改革，就不能很好地解决这个矛盾。(3)转变政府职能，建设责任政府、服务政府迫切需要进行事业单位改革。事业单位是政府组织总体构成中的一个重要部分，承担着政府直接提供公共服务的大部分职能。事业单位改革是政府自身改革的一部分，不对事业单位进行改革，政府就不能履行好所应该承担的公共服务责任。(4)落实科学发展观，建设效益深圳、和谐深圳迫切需要进行事业单位改革。以人为本，全面、协调、可持续发展，医疗、教育、社会公平和社会保障等重大社会问题和民生问题的解决，都牵涉到公共服务的改善，与事业单位关系改革关系密切。只有对事业单位进行改革，才能将科学发展、社会和谐的任务落到实处。基于上述考虑，深圳市明确事业单位改革的目的，是为了解决当前社会主要矛盾，增加公共服务供给，提高公共服务效率，建设责任政府和服务政府，落实科学发展观，保证公众享有的公共服务水平随着经济发展和社会进步不断提高，促进社会的公平与和谐。通过改革，要最终形成公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理运行机制，建立起基础优先、服务公平、布局均衡、门类齐全的公益服务体系。3、科学设计改革方案为保证改革的科学性、合理性和可行性，深圳市事业单位改革领导小组及其办公室先后召开了100多场座谈会，深入60多家事业单位了解情况，对一些比较复杂和带有共性的问题，进行了有针对性的专题研究；在多次广泛征求市直各部门、各单位意见的基础上，对全市500多家市属事业单位进行了全面研究分析，按不同情况分门别类，逐一提出改革方向和办法，不搞“一刀切”。在改革方案制定过程中，系统地研究了国家和国内其他城市的相关政策，吸纳了当前事业单位改革的最新研究成果和先进经验，征求了专家及各界意见，并向市人大、市政协做了专题汇报。经过反复讨论和修改，最终形成了一整套基础性文件，主要包括：《深化事业单位改革指导意见》、《事业单位改革总体方案》、《市属事业单位分类改革实施方案》、《人员分流安置配套政策方案》、《转企社会保险有关问题的实施办法》、《党政机关事业单位所属企业、转企事业单位划转工作实施方案》等。这些文件既全面贯彻了中央的改革精神，又充分考虑了深圳的实际情况，既体现了改革创新的特区精神，又注意积极稳妥和改革的配套，为此次事业单位改革的顺利推进提供了政策保障。二、深圳市事业单位改革的目标和主要内容1、改革的目标(1)实现政府职能归位，让政府“做正确的事”，不应由政府提供的服务从现有事业单位剥离，交给社会去做。(2)改革政府提供公共服务的方式，使政府能“正确地做事”。凡是可以通过采购提供的公共服务，在不影响该项服务稳定供给的前提下，采取政府“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织生产和供应，降低公共服务的单位成本，提高公共服务的效能和水平。(3)改革和完善事业单位的管理体制和内部运行体制，提高事业单位的运行效率，同时大力增加公共服务的供给，满足人民群众不断增长的公共服务需求。2、改革的主要内容深圳市深化事业单位改革主要分两步走，第一步是对现有机构进行分类改革，第二步是推进管理体制和运行机制创新。第一步，对现有的事业单位进行分类改革。按照政事分开、事企分开的原则和立足现状、着眼规范的要求，将事业单位划分为监督管理类、经营服务类和公共服务类三大类。原则上监督管理类事业单位转为行政机构，经营服务类事业单位转为企业，公共服务类事业单位予以保留，同时进行必要的整合。对于在市场中没有发展前途，转企成本过高或转企后难以生存的单位，以及工作量严重不饱和或工作任务已完成的单位则予以撤销。518家市属事业单位(区属事业单位改革参照执行，目前尚未启动)具体安排如下：(1)纳入行政管理序列的事业单位共28家，包括社保基金管理、市政公用事业管理等主要承担行政管理、行政许可和监督执法职能的机构，涉及编制625名，实有在编654人。(2)转为企业的事业单位共124家，涉及编制7253名，实有在编4826人，临聘人员约6000人。其中从事经营开发活动的培训接待、新闻传播和科研开发等机构62家；从事有偿市场中介服务的勘察设计、认证评估、咨询服务和非强制性检验检测等机构24家；所从事服务可以也应当通过市场化方式组织生产和供给的部分准公共性质的事业单位，包括学前教育、公用事业作业和公共设施管理等机构38家。(3)撤销的事业单位共27家，主要是工作量不饱和、业务重叠或任务已基本完成的各类筹建机构、议事协调机构的办事机构以及部门所属医疗服务机构，涉及编制338名，实有在编130人。(4)保留的事业单位共338家，涉及编制33500名，实有在编22671人。主要包括：①大部分公益类事业单位，包括义务教育和科研、公共文化和公共卫生、生态资源环境保护等机构共230家，所从事业务属于政府应该提供的公共服务；②部分中介服务类事业单位，包括食品药品检测、质量安全检测、集中采购等机构共58家，主要履行强制性检测认定职能，或提供公共平台服务以及按法律法规规定不宜由市场中介组织提供的服务；③少部分经营开发类事业单位，包括市校合作的研究开发机构、部分机关后勤服务机构以及个别党政接待基地等共41家，考虑到相关行业市场发育尚不成熟或目前国家政策限定，暂予保留，待条件成熟时再转企；④应按社团运作的机构9家，采取冻结编制、现有人员只出不进的方式逐步消化。第二步，推进管理体制和运行机制创新。通过分类改革保留下来的338家事业单位，根据资源优化配置的要求，对功能类似、任务单一的进行整合重组，提高整体效益。在机构重组整合的基础上，进一步推进管理体制和运行机制的创新，促进公共服务事业的发展。(1)转变管理方式，划清事权界限。充分利用法律手段和经济手段，行政主管部门对事业单位由行政管理向法制管理、直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变；事业单位在有关部门和社会公众的监督下依法自主运作，独立承担民事责任。(2)试行管办分离和合约管理。逐步改变事业单位部门所有的体制，将事业单位与行政主管部门脱钩，统一组建或按行业特点分别组建公共事业管理机构，使行政主管部门重点主要负责政策导向、规划布局、质量监控、业务指导、监督执法、购买公共服务、营造发展环境等行业管理职能。(3)创立法定机构组织管理模式。对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业和企业多重角色的事业单位，以特定立法的方式，合理界定政府、相关主管部门与事业单位之间的关系，建立政府依法管理监督，单位依法运作，有别于传统事业单位的法定机构管理模式，确保其公共目标的实现。(4)深化事业单位人事制度改革，构建新型的现代事业制度。包括推行工资总额控制、单位内部自主分配的收入分配制度；区别不同事业单位的特点，实行不同的定编和用人方式；建立健全事业单位法人治理结构，逐步改变事业单位套用行政级别的做法等。(5)完善事业单位国有资产监管体制。严禁事业单位利用公共资源举办企业，进行营利性市场活动；完善国有资产产权登记、资产评估、清查、信息管理与报告等制度。(6)建立多元化财政投入体制，支持社会力量参与发展公共事业。改变主要按事业单位人员编制拨付经费的传统做法，对指标可以量化的公共服务事项逐步实行“以事定费”、“以费养事”；对具备竞争市场的公益事业领域，通过公开招标、政府采购、委托运营等方式，逐步将政府直接举办事业单位转变为向有资质的其他社会组织“购买公共产品和服务”；清除限制社会力量举办公共事业的政策法规障碍，增加公共服务的供应来源；依法管理和规范非营利组织行为，推动非营利组织的健康发展。(7)加强公共事业的监督管理。建立有效的激励约束机制和绩效评估制度；加大信息公开力度，充分发挥公众及舆论监督作用；通过立法等手段健全公共事业管理的法规规章体系，依法规范公共服务活动。三、深圳市事业单位改革的组织实施情况1、改革的配套安排为保障事业单位改革的顺利进行，深圳市制定了一系列改革配套政策，对转企、撤销事业单位的财务资产处理、财政扶持、住房分配、工商登记、权益继承等作详细规定，对人员分流安置和社会保障制定了专门的文件。为确保事业单位转企平稳过渡，政府管理和公共服务工作不受影响，还规定转企单位享有三年过渡期，过渡期内三个“基本不变”：一是除了社会管理职能，原由主管部门委托承担的业务继续保留；二是原使用的办公用房继续免费或按原租赁价格使用；三是原属财政拨款的事业单位，财政按三年逐步递减的方式继续给予一定补贴。继续实施财政对公益事业的扶持政策，原