第19章社会政策

第十九章社会政策【本章要点】·社会政策是国家或(和)政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正和实现社会发展而制定和采取的各种原则、方针。·西方社会政策理论经历了一个发展演变的过程。无论何种流派，它们的争论都是围绕着政府与市场、权利与义务、公平与效率等社会政策核心议题展开的。·社会政策过程涉及社会政策的制定、执行、评价和调整四大阶段。·作为一种制度化、体系化、学科化的社会政策虽然起源于西方国家，但零星的社会政策思想与实践中国自古就有。改革开放以来，随着经济体制转轨和社会结构转型，我国的社会政策也发生了重要的变化。由于各种原因，目前我国社会政策尚存在着从属性、不完整性、差别对待、不稳定性、低效性等缺陷。【关键概念】社会政策公共政策新历史学派马歇尔贝弗里奇报告剩余型社会政策制度型社会政策发展型社会政策社会政策过程社会政策的执行社会政策的评估社会政策的调整。社会政策是国家或(和)政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正、实现社会发展而制定和实施的各种原则、方针，涉及社会保险政策、社会救助政策、就业促进政策、反贫困政策、医疗卫生政策、教育福利政策、住房福利政策、老年福利政策、儿童福利政策、残疾人福利政策、农民工福利政策等。在解决社会问题、矫正社会失调、构建和谐社会、推进社会建设进程中，社会政策具有不可替代的独特作用。本章我们即对社会政策的有关知识、理论与应用做概括的介绍与讨论。重要概念社会政策是国家或(和)政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正、实现社会发展而制定和实施的各种原则、方针。第一节社会政策的含义与类型一、社会政策的含义社会政策，英文为socialpolicy，最先出现于德国。1873年，德国新历史学派①的经济学教授们为解决德国当时最迫切的社会问题——劳资冲突，组织了“德国社会政策学会”。“社会政策”一词即发端于此。我国所使用的“社会政策”一词，最初是由日文转译来的，自20世纪40年代初开始使用。但新中国成立后很长一段时问这个词很少出现，直到20世纪90年代，关于社会政策的讨论渐渐多了起来，时至今日成为学术研究的一个热点。社会政策涉及的范围，由于学者的关注点不同，不同时期的社会需求不同，所以对其所作的界定也就不同。在德国社会政策学会成立以后的较长一个时期，社会政策所关注的重点是劳工福利方面的问题，目的在于化解当时比较尖锐的劳资冲突。这种情况后来发生了一些变化。特别是第二次世界大战以后，社会政策研究在欧美各国普遍受到重视，于是关于社会政策的界定就更多了。当时的社会政策不再仅仅针对劳工阶级，也不再局限于劳动领域。社会政策研究领域最著名的代表人物之一马歇尔(T．H．Marshall)在1965年出版的《社会政策》一书中认为：“社会政策不是一个有确定含义的专门术语……它指的是与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利产生直接的影响。因此，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。”简言之，社会政策即通过政府供给对公民福利产生直接影响的政策。社会政策研究领域另一个著名代表人物蒂特马斯(RichardTitmuss)认为，社会政策所关注的是某种共同的人类需求和问题。他在1976年出版的《福利的承诺》一书中进一步指出：“我们所关注的是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上被称为社会服务或社会福利制度。社会生活这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”亦即社会政策涉及的范围与社会服务、社会福利的范围基本相同，主要关注在资源稀缺条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求，这种需求被蒂特马斯称为社会需求。而社会服务包括社会福利、财政福利、职业福利等广泛领域。以此说来，社会政策不仅仅是指政府供给，也包括广泛的社会供给。比较两位大师的社会政策定义可见，二者的差别在于，蒂特马斯界定的社会政策研究范围要比马歇尔广泛。再就是蒂特马斯指出社会政策必然涉及价值选择，不同的政党、政府会有不同的社会政策。一些国际组织、机构也给社会政策作过界定。l971年在荷兰海牙召开的国际社会福利协会第l6届大会印发的一份公报中，有一段话涉及社会政策的定义：“按照传统定义，社会政策是一个国家所采取的旨在减少被剥削阶级的社会问题的政策；而现代的观念则认为，社会政策乃是改善社会环境、探求全体人民的社会安全与平等的政策。”1995年联合国在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会虽未直接对社会政策作出界定，但对社会政策的目标作了重新定位，将反对社会排斥、促进社会整合确定为社会政策所追求的目标。我国学者言心哲认为，社会政策是国家推行社会事业时所采取的一种方针。我国台湾学者陈国钧认为，社会政策是解决社会问题或是从事社会改进所采取的基本原则或方针。王思斌等在1999年出版的《社会工作概论》一书中对社会政策的界定是：“按照一般理解，社会政策是国家或机构为解决社会问题，增进成员福利，实现社会进步所采取的基本原则或方针。”综合以上各家观点可知：对社会政策概念的界定，既不能过宽，使之包罗万象；也不能过窄，仅限于劳动或社会福利一类的政策。我们可将社会政策界定为国家或政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正和实现社会发展而制定和实施的各种原则、方针。二、社会政策与公共政策公共政策同人类社会的生存与发展息息相关。在一个国家的管理活动中，始终贯穿着公共政策的制定和执行，它是国家管理的一种重要手段。关于公共政策，政治学家戴伊(ThomasR．Dye)认为，公共政策是政府选择的一切作为或不作为。这一界定比较简明，但太抽象。迈克尔·希尔(MichaelHill)认为，公共政策是一种“政府和官员的权威性行动，它不是建议或者讨论，而是用来满足被感知的国家需求的，包括法律、司法布告、执行命令和行政决定”。这一定义将政策主体仅限于政府和官员，而未将执政党等包括在内。实际上，公共政策是国家机关或执政党制定的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。公共政策的表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑声明和指示、行动计划与策略等。公共政策涉及的领域非常广泛，为研究方便，学界一般将公共政策划分为四大类，即政治政策(外交、国防、人权等)、经济政策(财政、税收、金融、工业、贸易等)、社会政策(劳动、分配、福利、人口、教育等)、科教文卫政策(科技、教育、文化、体育、卫生等)。但按照我们上述社会政策的定义，第四类基本上可划归社会政策的范围。关于社会政策与公共政策的关系，社会政策研究大师蒂特马斯从社会服务与公共服务的联系与区别的角度作了分析。他认为从理论上可将有关的服务分成四类。(1)只为个人利益而设的服务。供给与否和个人生活方式无关，也不管服务是否会给社会带来好处。提供服务主要是基于需要。(2)既为个人利益也为社会利益而设的服务。例如，对某些传染病的防治，就是既有利于患者个人，也有利于公众的服务。(3)关注社会利益多于个人利益的服务。例如，感化服务，就既是个案服务，又有助于社会控制、社会利益。(4)对社会有益但其益处不能归个人独享的服务。例如，城市规划、公园建设、交通管理、法律秩序、公共卫生、消防等。这类服务的待遇没有差别，不能用成本与利益、使用者与非使用者等标准来作区分。蒂特马斯认为，对服务所作的上述四种划分，有助于区分“社会服务”与“公共服务”。区分二者最重要的标准是有差别、个人化的功能与无差别、非个人化的功能。不过，他也指出，在复杂的现代社会，经济的、科技的、社会的各种力量都在同时运作，从而使有差别、个人化的服务与无差别、非个人化的服务之间的界限越来越模糊。从公共政策的发展历史及相关研究的产生历史来看，社会政策与其他的国家干预项目都是在市场经济的发展过程中逐步产生的，自20世纪中期开始形成。公共政策专门研究的形成。既与政府干预社会经济的范围扩大有关，又与各种科学的研究方法和手段(“三论”及博弈论、数理统计、电脑技术、行为科学、管理科学等)的发展有关。社会政策主要涉及社会福利方面的政策，包括社会保险、社会救助、医疗卫生服务、房屋政策等。从政府活动的内容和策略的角度看，上述政策包含在公共政策之内。二者的区别在于，社会政策主要关注的是以社会供给的方式来满足一些特别的和个人的生活需求、社会需求，这个领域不仅与运用科学的知识和手段进行研究有关，还与伦理道德、价值观念有着密切的关系，因此也就成了一个不同于公共政策的研究领域。也正是由于后者的缘故，近年来越来越多的学者指出，社会政策是社会新创造的一种公共物品，社会政策与公共政策是可并列的两个领域，可分为两个学科加以研究。三、社会政策的类型当今学界对社会政策的分类研究争议较大。我们认为，不同的划分标准可以区分出不同类型的社会政策，都有一定的参考价值。概括起来，社会政策大致有以下几种分类方法。(1)按照社会政策实施领域来分，可以大致分为社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策、针对特殊人群的社会政策和其他领域的社会政策体系等。其中每一类社会政策还可以进一步进行分类，如社会保障政策就可进一步划分为社会救助政策、社会保险政策、社会优抚政策等。而这些具体的政策还可再进一步进行划分，如社会保险政策可以进一步细分为养老保险政策、失业保险政策、医疗保险政策和工伤保险政策等。(2)依据社会政策制定和实施的目标：来分，可以分为剩余型社会政策、制度型社会政策和发展型社会政策。剩余型社会政策是指只针对那些真正困难的群体而制定的社会政策。制度型社会政策是国家或政府通过积极解决社会问题，满足公民的需要，保障公民的基本生存和促进社会发展，且政府以法律文件的形式予以规范化和制度化了的社会政策。发展型社会政策强调在应对社会问题和满足公民需要时，发挥对象的主体性，强调个人、家庭、社会和政府多种力量共同合作，同时也强调将社会政策、经济政策和社会发展相融合，使三者相互促进、相互支持。(3)根据社会政策主体的不同来分，可以分为单一型社会政策和多元型社会政策。社会政策的主体包括社会政策的制定者和责任者、政策资源的提供者、服务行动的组织者和直接供给者等。单一型社会政策主要是将政府看作以上所有角色的集合，承担福利事业的所有职责，这必然增加政府的负担，导致行政效能降低和个人对政府的依赖等弊端。与此相对，多元型社会政策在强调政府主导地位的前提下，充分发动个人、家庭、社区、社会机构、企业等社会力量共同参与社会政策行动，而政府主要是社会政策的制定者、监督者和资金支持者。这一方面提高了个人的责任意识，另一方面也弥补了政府力量的不足，减轻了政府的负担。(4)按照社会政策实施的目标群体来分，可以分为普遍型社会政策和选择型社会政策。普遍型社会政策是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员提供相同的福利待遇，而不论他们是否都有相应的需要。而选择型社会政策是指社会政策行动倾向于先界定社会中或一个群体中哪些人真正有特殊困难，并在此基础上将政策项目集中提供给那些最困难的个人或家庭，即不同需求产生不同的政策和行动。(5)从社会政策的资金来源和运行过程来看，社会政策大致可分为纯福利型社会政策和准市场型社会政策。纯福利型社会政策是指，社会政策的运行和服务的提供主要是由政府或“准政府机构”来发起，社会广泛实施再分配和收入转移，社会政策的目标群体可以无偿获得政府资助的公共服务而无须直接付费。这类社会政策注重公民的权利，体现了社会公正。而准市场型社会政策是指，社会政策的运行可以引入一定的市场机制，主要在改变政府的拨款方式、扩大受益者的选择范围、强化政策目标群体的责任和提高对政策实施机构的要求等方面，促使社会政策体系具有更高的效率和活力。(6)从社会政策内容之间的包含与被包含的关系来分，社会政策可分为总社会政策、基本社会政策和具体的社会政策。总社会政策是一个国家或地区社会政策体系中带有全局性、原则性，决定社会发展基本方向的社会政策。它对其他各项社会政策起着指导和规范作用，是其他各项社会政策的出发点和基本依据。基本社