上海综合保险实施现状分析

上海综合保险实施现状分析张国超内容摘要：“三元结构”概念的提出为统筹城乡社会保障发展带来崭新的分析视角。流动人口特别是农民工是一支新型的劳动大军，是构建和谐社会的重要群体，但这一群体面临的实际困难比较多，特别是社会保障问题越来越突出。当前，中国已经形成了几种模式不同的农民工社会保障制度。其中，独成体系的上海市外来从业人员综合保险是一种极具创新性的制度模式。上海市综合保险实施以来，进展较好，但也存在较多的问题。认识并厘清实施过程中所存在的问题和原因，对于提出改革建议、完善制度体系具有重要意义。关键词：流动人口；农民工；社会保险；绩效评估；改革发展一、引言十六大以来，统筹城乡社会保障制度—完善城镇社会保障、发展农村社会保障并使之有效衔接以求有机整合——成为国家、学界和社会关注的焦点。同时，“城乡三元结构”概念的提出，突破了“城乡二元结构”概念在社会变迁过程中的局限，为认识社会结构、统筹城乡社会保障制度的发展开拓了一个新的视角。“二元结构理论”由阿瑟·刘易斯提出，他把发展中国家的经济结构分为以工业经济为主的城市和以农业经济为主的农村两个不同的部门，并在此基础上将概念运用延伸并且拓展到经济以外的政治、文化、社会等各个领域。然则，紧随时代的发展，由社会变迁所引发的人口流动使得在城市与乡村之间产生了一个较为特殊的社会群体，该群体的出现对城乡社会政策的实施带来挑战，运用“城乡二元结构”理论研究社会发展已不合时宜。“城乡三元结构”是对“城乡二元结构”的继承和发展，即在城市与乡村之间划分了一个独特的社会场域—由流动人口（主要是农民工）及其社会属性所构成的“社会”，是与二元社会既有联系又有区别的社会存在形态。流动人口是我国现行户籍制度下相对一地户籍人口而产生的概念。流动人口大量出现是改革开放以来伴随着工业化、城镇化进程而必然产生的社会现象，也是我国社会发展与进步的重要体现。流动人口的主体是外出务工经商人员，其中绝大部分是从农村转移出来的富余劳动力，即农民工。据2005年1%人口抽样调查显示，中国流动人口总量已达1.4亿多人（其中从事建筑装修制造业的农民工构成流动人口主体），占全国人口的十分之一，且每年以600至800万人的速度增长。流动人口大量涌入东部地区和大中城市，为地方以及国家的经济建设从劳动力供给、收入提高、内需扩大等方面作出了巨大贡献，但也加剧了这些地方人口与住房、教育等资源环境的紧张状况，增加了计划生育、户籍等社会管理的难度，也给医疗诊断、务工就业、职业培训、社会保障等社会服务带来巨大压力。其中，流动人口尤其是农民工的社会保障问题引起社会广泛而深入的关注。最近几年，国家与地方政府相继出台了一系列政策文件来阐述农民工的社会保障问题。通过理论探索和实践，部分地区逐步形成了别具地方特色的农民工社会保障制度，主要包括综合保险模式（如上海、成都）、双低模式（如北京、深圳）、城保模式、农保模式。为了认识农民工社会保险的实施效果，本文拟以外来人口较多的上海市外来从业人员综合保险为例，通过实证研究和比较研究，分析其运作绩效。二、上海市农民工社会保障制度简介（一）制度概况上海是我国农村富余劳动力跨省市流动就业的主要输入地之一，近几年以农民工为主的外来流动人口增长尤为迅猛，至2006年末已经达到627.01万人，并且每年以30—50万人的速度增长。为保障外来从业人员的合法权益，上海市政府于2002年7月发布实施《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，由上海市劳动和社会保障局及其所辖外来人员就业管理机构负责管理，着手部署实施外来从业人员综合保险，并于2004年8月对该办法的部分内容进行了修改，使之优化完善。上海市外来从业人员综合保险（以下简称“综保”）是针对外来从业人员（主要是农民工）而专门设计的一种新型社会保险形式，具有社会保险的基本属性。之所以称为“综合保险”是因为它包括工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴三项保险待遇。（二）适用范围综保适用于上海市行政范围内，使用外来从业人员的国家机关、社会团体、企业（包括外地施工企业）、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织及其使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员。但不包括以下三类人员：从事家政服务的人员；从事农业劳动的人员；按照《引进人才实行（上海市居住证）制度暂行规定》引进的人员。同时规定，在该制度之前已经参加了城镇职工社会保险的可以不再加入综合保险。（三）缴费外来从业人员有的属于用人单位，有的属于自由职业者。有单位的符合条件的外来从业人员由其用人单位按月缴纳综合保险费，个人不缴费；无单位的外来从业人员由个人自行按月缴纳综合保险费。有单位的外来从业人员由单位按月缴纳综合保险费，缴费基数为上年度全市职工月平均工资的60%与其所用外来人员人数的乘积。缴费比例为12.5%。其中，工伤（或意外伤害）和住院医疗占5.5%，老年补贴占7%。无单位的外来从业人员由个人按月缴纳综合保险费。缴费基数也为上年度全市职工月平均工资的60%，缴费比例为12.5%。其中，工伤（或意外伤害）和住院医疗占5.5%，老年补贴占7%。另，由于外地施工企业的人员流动比较频繁，故针对其综合保险只设工伤（或意外伤害）和住院医疗两个项目，缴费与上相同，缴费比例为5.5%，老年补贴不需缴纳。表1：主要年份平均工资以及缴费基数、缴费额单位：元年份2001200220032004200520062007月均工资148016231847203322352464缴费基数8889741108122013411478缴费金额111122139153168185工伤/住院66.673.383.6/61.467.674.181.5老年补贴44.448.755.4/77.685.493.9103.5注：以上数据由上海市各年度统计年鉴、统计公报整理而成；2004年缴费标准分为调整前后两组数据；缴费额度为理论测算数据。（四）享受待遇1.待遇标准由于从业人员性质的差异，享受的待遇包括如下三种情况：（1）由单位的外来从业人员享受工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇；（2）无单位的外来从业人员享受意外伤害、住院医疗和老年补贴三项待遇；（3）外地施工企业的外来从业人员享受工伤、住院医疗两项待遇。2.待遇内容（1）工伤（或意外伤害）待遇。参保人员在参保期间发生工伤事故或意外伤害、患职业病的，按照本市城镇职工工伤保险待遇规定，实行工伤（或者意外伤害）保险金一次性支付。具体操作依照城镇职工工伤保险待遇的标准实施。（2）住院医疗待遇。住院医疗主要解决医疗费用。医疗费用设起付线和享受待遇的最高额。起付标准为上年度全市职工年平均工资的10%（各年度标准参阅下表），起付线以下由外来从业人员自付；起付线以上的部分，综合保险基金承担80%，外来从业人员承担20%。享受住院医疗保险待遇的最高额依据缴费时限的不同而不同。缴费满一个月的，其最高额为上年度全市职工年平均工资的三分之一；缴费满两个月的，其最高额为上年度全市职工年平均工资的三分之二；缴费满三个月的，其最高额为上年度全市职工年平均工资；缴费每增加三个月，增加一倍，上限为上年度职工年平均工资的四倍。另外，后来在住院医疗待遇中另加一项日常医药费用补贴，综合保险基金每月向参保的外来从业人员的医疗卡中注入20元，用于门诊医疗费用补贴。表2：主要年份年平均工资以及住院医疗待遇起付线、最高额单位：元年份2001200220032004200520062007年均工资177641947322160243982682329569起付线1776.41947.322162439.82682.32956.9最高额1592164917387813389419856最高额2118421298214774162661788219712最高额3177641947322160243982682329569最高额4355283894644320487965364659138最高额5532925841966480731948046988707最高上限71056778928864097592107292118276注：以上数据由上海市各年度统计年鉴、统计公报整理而成。（3）老年补贴待遇。参保的外来从业人员累积缴费满一年的，可以获得一份额度为个人实际缴费基数7%的老年补贴凭证。参保人员在男满60周岁、女满50周岁时，可以评老年补贴凭证在居住地向上海市委托商业保险公司一次性兑现老年补贴。（五）业务经办与基金管理上海市外来从业人员综合保险由上海市劳动和社会保障局主管，其所辖外来人员就业管理机构负责具体的管理的工作。缴费事项由劳动局统一制定，综合保险费实行社会统筹，不设个人账户。综合保险基金实行市场化运作，由指定的商业保险公司负责基金运营以及按政策规定支付相关保险金、办理转移接续手续。三、上海市综合保险实施现状（一）参保人数依据2004年上海市劳动和社会保障局的统计，在外来人口中，约有85%的人员在综合保险所覆盖的范围之内，以85%的比例测算，应覆盖人数、参保人数以及参保率的数值如下表。表3：上海市外来从业人员综合保险相关指标单位：万人年份20022003200420052006外来人口447.11498.79536.2581.29627.01增长率11.60%7.60%8.40%7.90%参保对象375424458494533增长率13%8%7.90%7.90%参保人数30.377209.4247.1279参保率8.10%33.30%45.80%50%53%增长率25.20%12.50%4.20%3%图1：相关数据比较447.11498.79536.2581.29627.0137542445849453330.377209.4247.12790100200300400500600700年份2002200320042005年份人数（万人）外来人口参保对象参保人数图2：增长率比较1387.97.925.212.54.2305101520253020022003200420052006年份比率（%）应参保人数增长率实参保人数增长率注：以上数据由上海市各年度统计年鉴、统计公报整理而成。图1数据显示，外来从业人员中尚有很大比例未参加综合保险，游离于社会保障体系之外。虽然实际参保人数在不断递增，但相对于外来人口数目的增长率来说，参保率提高幅度并不大，这说明上海市综合保险还有很大的发展空间。（二）享受待遇的人数截至2005年7月，有1万人享受了工伤待遇，0.7万人享受了住院医疗待遇，120万人获得了一年以上的老年补贴凭证。截至2006年12月，2.5万人享受了工伤待遇，1.6万人享受了住院医疗待遇，195万人拿到了一年以上的老年补贴凭证。（三）绩效评估通过对政策和数据进行分析可以发现，上海市外来从业人员综合保险在实施过城中取得了一定的成效，但也存在较多的现实问题。1.取得的成效政策实施以来，综保制度取得一定的成效。首先作为一种创新模式，它为建立健全流动人口社会保障制度开创了一种新的思路，为不同行业、不同阶层社会保险制度的完善提供了一种新的视角。其次，由商业保险承办的综合保险在一定程度上具有管理相对简约、成本相对较低、容易转移的特征，为完善其他社会保险转移接续手续提供了借鉴。再者，综合保险中的工伤保险为因公负伤人员的生活提供了保障，这是取得的一大成绩。最后，住院医疗和医药费补贴也在一定程度上缓解了务工人员看病贵的问题，优先解决了农民工最需要的保障。2.存在的问题首先，作为一种独立的社会保障体系，综保制度与城镇职工社会保险、小城镇社会保险互不关联，没有预设不同险种之间的转接渠道。对于部分有意愿留住城市尤其是新生代农民工来说，随着自身社会角色的转变，其就业极有可能脱离综保的实施范围而走向城保、镇保所覆盖的用人单位。在这种情况下，作为自己劳动产出的一部分，难以转接的社会保险损害了农民工自身的利益，也影响了农民工参保的积极性。第二，上海市外来从业人员综合保险是上海市范围内实施的一种保险制度，在全国尚未建立统一的政策体系，不具有普适性，不适合流动人口流动性强这个本质特点。第三，综合保险由用人单位（