法治质检建设先进经验(浙江省质量技术监督局)

规范处罚裁量行为推进法治质监建设法治质检建设先进经验（浙江省质量技术监督局）行政处罚自由裁量权是全社会广泛关注的问题，它直接影响着行政执法工作的水平和质量，影响着政府部门的公信力。总局《关于全面加强法治质检建设的指导意见》明确提出“要建立完善行政裁量权适用规则和基准制度，严格规范裁量权的行使”。规范行政处罚裁量行为，已成为建设“法治质检”的重要内容之一。为推进质监系统规范行政处罚裁量权工作，自2005年开始，我局在衢州、舟山、宁波等地部署开展试点工作。2006年，在基层局试点的基础上，着手统一制定全省质监系统行政处罚裁量规则。2008年，在总局法规司的指导下，我局与江苏省局、上海市局联合发布并正式实施了《苏浙沪质量技术监督系统行政处罚裁量规则》。该规则的出台，统一了三地的处罚裁量标准，为企业在两省一市的市场拓展营造了良好法制环境，为提高质监部门办案质量、防止权力滥用、提升部门形象发挥了重要作用。在统一实施裁量规则的过程中，我们立足依法行政，从执法理念创新和完善法制监督机制入手，全面推进质监行政执法裁量权的规范运用。一、坚持行政处罚的“四项原则”结合行政处罚的基本要求和质监行政执法的实际，我们在规范质监行政处罚自由裁量权时，遵循了以下原则：一是坚持处罚与教育相结合原则。行政处罚所追求的不仅是“惩”已然违法行为，更为重要的是“戒”未然违法行为。在质监部门行政执法中，我们坚持在说服教育的基础上实施处罚，让被处罚人认识到自己行为的危害性与违法性和承担责任的必然性。二是坚持过罚相当原则。在适用行政处罚时，坚持所科罚种和处罚幅度与其违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。三是坚持公正原则。坚持平等对待相对人，不得以法律和事实以外的因素而歧视或者优待相对人；同时在实施行政处罚时保证一定的稳定性和连续性，对同一类案件的认定和处理上坚持一个相对统一的标准。四是坚持综合裁量原则。在实施行政处罚时，坚持全面分析违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面及社会危害后果等因素，应用逻辑、公理、常理和经验，对违法行为处罚与否以及处罚的种类和幅度进行判断，并作出相应的处理决定，而不片面考虑某一情节对当事人进行行政处罚。二、创新行政执法的“三项制度”行政处罚裁量权滥用不仅存在于法律适用环节，还存在于立案和调查取证环节。为全方位规范行政处罚裁量权，我们不断创新行政执法机制，加强程序控制，从要不要查处、如何查处和怎么处罚三个方面对行政处罚裁量权进行全方位控制：一是实行首查告知整改制度。对于不涉及安全健康类产品、情节轻微且未产生危害后果的违法行为，首次发现以告知整改为主，一般不予以行政处罚。此举有效控制立案环节的裁量权，促进了全系统执法工作的重心逐步从处罚为主向教育为主转变，从源头上有效地防止了行政处罚裁量权的滥用。二是实行区域性的裁量基准制度。结合区域质监执法工作实际，加强裁量标准细化量化工作，着重规范法律适用环节。全省11个市均出台了相关裁量细则，根据当地实际对具体裁量情节进行了完善，对苏浙沪规则中未涉及的规章进行了补充。三是全面推行说理式执法。主要通过对案件调查报告、案件审理记录、处罚告知文书、处罚决定书的裁量说理要求，把整个办案过程都置于外部监督之下，有效防止了执法人员在证据采信、事实认定等方面的随意性。目前说理式执法文书已经在基层质监局得到普遍运用。此外，一些基层质监部门还建立了不单方接触制度、警示制度、回访制度等，都对行政自由载量权的行使起到了一定的控制作用。三、落实行政执法的“三项机制”一是落实信息公开。在各级质监部门的门户网站上公开办案程序和行政处罚裁量规则和细则，自觉接受社会、媒体和公众的监督；既保障公众行使和实现自己的权利，同时也扼制自由裁量权的滥用和腐败的产生。二是实行查审分离，适当分权。严格执行案件查审分离制度，即案件承办人员只负责收集证据，所有案件一律经案件审理委员会集体审理决定，从而防止执法人员权力过于集中，保证了自由裁量权的公正行使。三是完善规范裁量权工作考评机制。把执法文书中是否说明裁量理由和依据作为案卷评查的重要内容，并将规范裁量权工作情况纳入年度行政执法评议考核的重要项目。通过加强考评检查，有效督促规范裁量权工作的落实。通过制度建设和机制创新，我省质监系统规范运用行政处罚裁量权工作取得了明显成效。一是减少了行政争议。2009年、2010年全省系统行政处罚案件自觉履行率分别为98.4%和97.99%，持续保持在一个较高水平。2009年，当事人不服处罚决定而提起的行政复议和行政诉讼共11件，争议发生率为0.17%。2010年，当事人不服处罚决定而提起的行政复议和行政诉讼共9件，争议发生率为0.11%，同比下降35.3%。二是提高了执法水平。行政处罚裁量规则的运用和说理式执法的要求，对行政执法人员的执法能力起到了明显的“倒逼”作用，有效地促进了系统依法办案能力水平的提升。三是促进了廉洁从政。规范行政裁量权，使行政处罚标准更加清晰明了，增强了执法工作的透明度，有效杜绝了执法中的暗箱操作、同案不同罚等问题，防止了“人情案”、“关系案”发生，促进了党风廉政建设，从源头上预防和减少了腐败现象的发生。通过推进质监行政处罚裁量权规范运用的成功实践，我们有三点深刻体会。其一，转变执法理念是前提。近年来，我局积极推行首查告知整改、说理式执法等柔性执法方式，引导执法人员树立“执法与服务相结合”、“以人为本，合理行政”的正确理念，摈弃权力本位思想，克服简单粗暴的执法方式，坚持查帮结合，收到了良好的效果，为规范自由裁量权工作扫清了意识障碍。其二，提高人员素质是基础。我局积极通过行政执法资格培训、稽查队伍“三无、三铁”教育、开设“学法、用法大讲堂”等多种形式，提高执法人员素质，使得执法人员能够正确把握法律法规的内容和精神，正确理解裁量的目的和意义，从而提高执法人员依法裁量、规范裁量的意识，防止违法裁量和不当裁量。其三，领导的重视支持是关键。总局法规司一直对我局规范行政处罚裁量权工作十分重视和关心，2008年，将长三角地区质监处罚裁量权统一规则的制订工作指定由我局承担；2010年，又将《质量监督检验检疫行政处罚裁量权适用规则》起草工作委托给我局，并把浙江作为法规司重点联系单位，对我局依法行政工作给予了很大的帮助和支持。在总局的关心支持下，我局党委高度重视依法行政工作，局领导亲力亲为，带头调研，全面动员，全力推进规范裁量权工作，成为该项工作能够顺利推进并取得一定成效的重要保障。