中国农业保险发展缓慢的原因分析

中国农业保险发展缓慢的原因分析梁兆基①（华南农业大学经济管理学院，广东广州510642）摘要：农业保险是通过保险的手段管理农业生产风险的制度安排。农业保险的开办，对于管理风险、保障农民收入和促进农村经济发展都起到一定作用，中国已经加入WTO，如何运用农业保险手段支持和保护农业的问题越来越突出。但农业保险的发展却面临重重困难，本文试从保险政策、农民、保险公司和农业保险的外部效应四个方面，分析中国农业保险发展缓慢的原因。关键词：农业保险；保险公司；发展缓慢TheReasonAnalysisonDevelopSlowlyofChineseAgriculturalInsuranceLiangZhao-ji(CollegeofEconomicsandManagement,SouthChinaAgriculturalUniversity,Guangzhou510642,China)Abstract:Agriculturalinsuranceisakindofsystemarrangementwhichcancontroltheagriculturalproductingriskbythewayofinsurance.Agriculturalinsurancewillbenefitforcontrollingrisk,ensuringthefarmer’sincomeandpromotingthedevelopmentofruraleconomic.BytheChina’sentrytotheWTO,theproblemaboutagriculturalinsuranceisprominent.Butit’sverydifficulttotheagriculturalinsurance’sdevelopment.ThiswordtrytoanalyzethereasonwhytheagriculturalinsurancedevelopslowlyinChinabaseonfourparts.Keyword:AGRICULTURALINSURANCE;INSURANCECOMPANY;DEVELOPSLOWLY农业是人们利用太阳能、依靠生物生长发育来获取产品的社会物质生产部门[1]。农业生产的实质就是在一定自然环境和社会环境中利用农业生物对农业资源进行转化的过程［２］。农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故的造成的经济损失提供保障的一种保险[3]252。农业保险在实践中有狭义和广义之分。狭义的农业保险仅指种植业（农作物）和养殖业（饲养动物）保险；广义的农业保险则除了种植业和养殖业保险之外，还包括从事广义农业（包括种植业、林业、畜牧业、渔业）生产的劳动力及其家属的人身保险和农场上的其他物质财产保险[4]32，在实际操作中，农业保险一般使用狭义上的概念。发展农业保险是防范自然风险、灾后迅速恢复农业生产的需要。农业生产周期长，受自然因素制约严重，许多自然因素人们还不能有效控制。中国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，农业自然灾害频繁、灾害种类多，受灾面积广，成灾比例高。中国现行的社会救济制度还不能对农业灾害给农业造成的损失给予足够的补偿。灾后迅速恢复农业生产，政府财政补贴压力很大，客观上要求建立一套农业风险分散、损失补偿制度。经济再生产与自然再生产是农业的根本特性[1]。因此，农业生产经营者承受着自然和市场风险。发展农业保险，是防范市场风险保护农业和农民利益的客观需要。中①作者简介：梁兆基（1986-），男，广东广州芳村人，华南农业大学农业经济管理系2005级本科生。Email:[e-mail]国加入WTO后，中国农业面临着削减关税、取消非关税壁垒、减少国内支持等众多不利影响[5]310，311，因而更需要农业保险来帮助农民转移、分散风险。然而，中国的农业保险与其他保险项目特别是寿险项目相比，发展速度要缓慢得多。本文试从保险政策、农户、保险公司和农业保险的外部效应四方面归纳中国农业保险发展缓慢的原因。1．保险政策方面的原因1．1农业保险监管滞后1980年以前，中国保险机构只有中国人民保险公司一家，农业保险是其开办的一个商业险种，中国人民保险公司隶属于中国人民银行，两者之间是上下级垂直领导关系，由中国人民银行直接监管。从1980年起，具体执行保险监管职能的是中国人民银行非银行金融机构管理司的保险处。1995年，中国人民银行设立保险司，专门负责包括农业保险在内的保险监管。现在的保险监管机构是1998年11月成立的中国保险监督管理委员会。华中农业大学的龙文军指出目前中国的农业保险监管存在着以下问题：第一，农业保险监督成本高，有效性差[6]44。中国的保险监管起步晚，技术和经验缺乏，监管的重点仍在条款及费率的审批，手续费标准管理等方面，监管的科学性、前瞻性不够，既带来了繁重的监管任务和监管成本，又不能达到有效监管的目的。第二，缺乏专门针对政策性业务的监管[6]94。对不同性质的保险业务，实施不同的监管规则，这是国际惯例。中国保险监督管理委员会对不同性质的保险业务实施相同的监管规则，将农业保险业务按照商业的监管规则来运作，致使一些扶持农业保险的政策难以落实，建立对农业保险政策性业务进行管理的监管机制，是中国发展农业保险必须解决的问题之一。1．2经营管理机构不健全政策性农业保险长期禁锢在商业保险公司之中[3]267。从中央来看，并未设置独立的政策性农业保险机构，而只是在中国人民保险公司内部设立农业保险处。有的省级人民保险公司设有农业保险处，有的省则连农业保险处也没有，而只是在财产保险处指定专人负责农业保险业务；在县级人民保险公司，绝大多数没有专门的经办农业保险的机构。保险公司的这种机构设置，难以促进农业保险的发展。进入20世纪90年代后，原中国人民保险公司开向规范的商业保险公司转变，伴随着这种转变，农业保险业务开始委缩（见图1），中国的农业出现越来越多的保险真空地带。300004000050000600007000080000900001992199319941995199619971998199920002001资料来源:历年出版的《中国统计年鉴》.北京:中国统计出版社图1.1992年至2001年农业保险保费收入1．3政府应对农业风险方法单一农业风险管理方式有多种，当前中国农业自然灾害救济方法主要是由政府直接提供救助，很少采取农业保险的方式来对农民实行救助。除了免交营业税外，财政救灾资金绝少涉及农业保险领域，农业保险几乎完全按照商业化模式运作，不存在财政支助的政策性保险[6]99，以1998年为例，当年长江流域和松花江流域均发生特大洪涝灾害，当年全年需要补偿的农业产值损失为1510.52亿元，但当年农业赔款数额仅为5.63亿元，相当于农业产值损失额的0.37%[6]97。这种直接采取提供灾害补助的方式来应对农业自然灾害，必然会使财政负担沉重。2．农民方面的原因2．1农民对农业保险缺乏了解农民对农业保险缺乏了解，缺乏参保主动性。中国农民长期处于分散封闭的小生产状态下，自给自足的自然经济传统观念根深蒂固，文化技术素质较低，对未来各种风险缺乏周全的考虑，并时常抱有一种侥幸心理。受灾时感到保险重要，无灾时则缺少防范，以为参加保险后如无发生灾害，则只交保费而没有收益，经济上要吃亏，以为保费是一种额外负担。一些风险不大的农业保险种类，农民根本不愿意参加，一些风险大的农业保险种类，保险公司又很难支付高赔率。2．2农民收入水平低，难以支付相对较高的保费中国农业比较效益低，农民收入处于低水平。考察中国农民收入最重要的指标是农村居民家庭人均纯收入[5]172（见表1）。从1997年到2003年，按可比价格计算全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有超过5%，最低的只增长2.1%，年均增长4%，仅相当于同期城镇居民收入增长幅度的一半[7]。同时，农民与城镇居民的收入差距也继续扩大，1983年农村居民家庭人均纯收入力309.8元，城镇居民家庭人均可支配收入为564.6，两者的收入差距为1︰1.82，到2003年，这个差距已扩大至1︰3.24[7]。与中国农民低收入状况形成鲜明对比的是中国农业保险的高保费。除极个别农业保险（如森林火灾保险）外，其保费最低在2%，高的达15%～20%，这大大高于城市企业财产保险、家庭财产保险和人身保险率的数倍甚至数十倍[6]103。中国农民在低收入水平的情况下，每个农户扣除必须的开支后，真正可以支配的收入已经是微乎其微了，要在这些剩余收入中，再分出一部分来购买费率高达约10%的农业保险，对大多数农民而言，显然是不能接受的。表1.农村居民家庭人均纯收入和指数年份绝对数指数指数年份绝对数指数指数（元）（1978年=100）（上年=100）（元）（1978年=100）（上年=100）1978133.6100.01991708.6317.4102.01979160.2119.2119.21992784.0336.2105.91980191.3139.0116.61993921.6346.9103.21981223.4160.4115.419941221.0364.4105.01982270.1192.3119.919951577.7383.7105.31983309.8219.6114.219961926.1418.2109.01984355.3249.5113.619972090.1437.4104.61985397.6268.9107.819982162.0456.2104.31986423.8277.6103.219992210.3473.5103.81987462.6292.0105.220002253.4483.5102.11988544.9310.7106.420012366.4503.8104.21989601.5305.798.420022475.6528.0104.81990686.3311.2101.820032622.2550.7104.3注：本表绝对数按当年价格计算，指数和平均增长速度按可比价格计算．资料来源：国家统计局编著．中国统计摘要-2004．北京：中国统计出版社．2004：992.3农户经营规模狭小中国农村的土地实行承包责任制以后，土地基本上是按户均分承包，且划分零散。1998年的土地资源调查表明[4]192；全国可耕地面积为11.3亿公顷，2.2亿农户户均面积0.613公顷，按劳动力数量计算人均不足0.293公顷，而这每户0.613公顷又被平均分成分割成8.99块，平均每块0.068公顷。这种过于分散的小规模生产格局，对农业保险的需求产生了很大的消极影响。中国保险监督管理委员会的刘京生指出[4]93：农户自给性需要和种植的多样化，以及经营土地空间布局的分散化，客观上产生了一种内在风险调节和分担机制，在某程度上降低了灾害损失的经济影响。灾害损失经济影响的降低进一步减少了农民对农业保险的需求。3保险公司方面的原因3．1农业保险的高风险农业保险的对象是具有生命力的动植物，特别是种植业要受气候、土壤、雨量等自然因素影响，这就决定了农业运行风险要高于工业和其他产业，尤其是我国自然灾害频繁，生产技术落后，农业灾害具有危害面广，成灾率高的特点，农业“靠天吃饭”的局面在短期内难以解决，由于各地自然条件差异极大，经济发展不平衡，导致农业保险经营本身风险过高，从而造成“保得多也就赔得多”的恶性循环。同时因为没有大量的农业经营者来参加农业保险，无法形成大数法则效应，从而造成保费过高。另外，由于农业生产经营分散，自然灾害分布不均，结果是只有那些对自身农业经营情况非常了解，且预见损失概率最高的农业经营者参保，其他人不参保，最后导致保险公司入不敷出[6]107。3.2农业保险自身的技术难题制约农业保险发展的技术难题主要有：（1）农业保险厘定费率难度大[3]269。农业保险费率不易厘定的原因主要有两方面，一是农业生产对象是有生命力的农作物和动物，且以露天作业为主，因而特别容