浅谈权力制约与宪政建设

浅谈权力制约与宪政建设一、实现公共权力制约制度化的必要性权力是人类社会存在的一种重要社会现象。就其本质而言,权力是一种公共意志,公共权力应该以公共利益最大化作为其行使的基本原则。但是,权力容易使人腐化,绝对的权力绝对会使人腐化。权力的这种特性,要求我们必须加强对权力的制约。而要有效制约权力,最根本、最重要的依靠力量便是制度。只有把权力运行纳入制度化、法律化的轨道,才`能防止和消除权力异化现象。宪政正是通过法律化的政治秩序,来限制和规范公共权力运行的规则和制度。现代宪政是公共权力制约制度化的必然选择。（一）从公共权力的特性看制约公共权力的必要性根据立宪主义理论,任何政治结合的目的都在于保障人的神圣不可剥夺的生命、自由、财产及追求幸福的权利。这种背离公共利益的腐败现象之所以出现,其关键原因就是对权力缺乏有效制约。之所以要限制和约束权力,主要是由以一下因素决定的：第一,权力的本性。即公共权力作为一种代表公共意志的强制性力量具有两重性:一是由权力起源的人民性决定的公共权力的积极的正面的“善性“,即推动社会进步与发展、保障公民权利实现的特性;二是由权力的扩张性、侵略性、诱惑性和腐蚀性等内在特性所决定的公共权力的消极的落后的“恶性”,即阻碍社会发展、防碍乃至否定人权实现的特性由权力的两重性所决定,权力如果失去监督和制约,极易变成腐败的权力。权力作为人与人之间的一种支配服从关系,其行使往往伴随着国家强制力。这就为掌权者态意运用权力,任意支配权力关系中处于弱势的人们奠定了基础,提供了条件。权力和利益的结合使掌权者在不受制约的情况下,极易把权力当成私有财产,利用手中权力谋取私利。因此,要保证当权者切实按人民的利益行使权力,对其进行全面控制和管理就成为必然。权力的二重性,在一定意义上揭示了权力的本质特征。权力作为一把双刃剑,制约就可以行善,不制约就可能作恶。我们之所以要制约权力,就是要将权力引入为人类谋幸福的轨道,使之成为对社会“有益的东西”。历史和现实均以判明,这一真理并未因无产阶级掌权和社会主义制度的建立而失去价值,社会主义性质的权力同样具有二重性。在社会主义条件下,权力仍不能免除发生变异的风险。因此,社会主义条件下的各种权力也必须得到适度制约。第二,人性的弱点。人性有其阴暗的一面,那就是自私自利和滥用权力。凡是有权力的人,总爱滥用权力,以满足自己的欲望。人本身是不完善的,政府是由人组成的,政府也有其不完善的一面,领袖也是“各种野心勃勃、争权夺利,而无意为公益而合作的人。人性不良乃是政府之所以存在并受到制约的根本源由。这就警告人们不要盲目相信政治家,即使由民主选举的政府也要加以限制和防范,以降低政治风险。由于掌权者也存在种种人性和人格的弱点,使得掌权者在运用职权过程中极易丧失公共精神而导致权力的异化。因而需要对权力加以监督和制约。对权力制约的支持同样来自人类理智的缺陷。人的理性是有限的,掌权者亦是凡人,他不可能为治下所有人“作主”。这也要求将权力限制在一定范围之内。第三,代议制政府存在的弊端。代议民主的产生使人民主权在近现代民族国家变成一种可操作的现实,它为实现人民主权提供制度保障,是人类迄今为止最文明的政府形式。然而不同于直接民主制,在代议制下,人民只能通过选举委托人民代表间接行使国家权力。这种政体隐含着权力所有者对行使者政治失控的危险。这就决定了一旦缺乏对权力的制约就会出现权力的滥用。只有建立监督制约机制,才能保证人民授予的权力正常运行。第四,市场经济的要求。在市场经济条件下,市场主体间的平等地位、意思表达自由,是进行竞争的必然要求。这种新型的经济关系体现在政治上必然要求打破封建社会的等级特权制度,肯定社会成员政治权利上的平等自由,排斥独断专制的政府权力。同时,市场经济本身也有负面效应。在市场经济条件下,权力经济化”和“经济权力化”现象的滋生和蔓延,造成对市场经济平等竞争原则的严重破坏和社会公共利益的严重侵蚀。而要抑制和消除市场经济过程中的权力腐败现象,就必须建立起完善的权力运行机制和权力制约机制。此外,随着市场经济的发展和完善,利益主体逐渐实现了多元化、平等化、自由化,公域与私域日益分离,由此产生并加速了市民社会的形成,这就为限制公共权力干预私人领域提供了现实可能性。如果没有平等自由竞争的市场经济,宪政所要求的制约公权、保障私权的精神就没有存在的基础。由此可见,权力制约不仅是发展市场经济的内在要求,而且是市场经济充分发展的必然产物和结果。在我国,由于市场经济尚未达到完善、统一、健康、有序的程度,集权式、长官式的计划经济残余影响并未完全消除,再加上中国长期的“国家中心主义”、“官本位”和官贵民轻的思想传统,政府权力经常随意扩张,侵犯公民权利。因此,加强权力制约更是当务之急。（二）邓小平的制度观：制度比人性可靠公共权力应该受到制约,是当今世界的普遍共识。然而,对于如何制约权力,观点却不尽相同。综观人类社会发展的历史,限制和约束公共权力的方式不外乎两种,一种是以人治的方式牵制权力,一种是以法治的方式规制权力的运行。从法理学的角度来看,人治和法治的一个重要区别就是人治主张“人管人”,而法治强调“制度管人,,。法治作为人类正义与理性的产物,能够有效防止政治主体因情感变化和个人私欲而带来的人治弊端。它克服了人治的片面性、随意性和局限性,避免了个人意志的主观色彩,把统治阶级的意志上升为相对稳定的国家意志,并由国家强制力保障实施。稳定性、强制性和行为后果的可预见性本身就是法制度的存在方式。人类社会实践表明,人治只能走向专制和暴政,只有以制度为基础的法治能够从根本上避免滥用权力的个人专制。、只有用制度化的程序和规则制约权力,才能使掌权者只能在制度规定范围内,依照法定程序行使权力。法治之所以能有效制约权力,从根本上说是借助了制度这一刚性基础。离开了制度,对权力的制约在很大程度上会流于形式,难有效果。只有制度到位了,人们的行为才能适度。所谓制度,简单来一说,就是一定社会为了共同生活、生产、交往和其他活动的需要而建立起来的,要求有关人员必须遵守的规范化的社会关系体系和行为准则。“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。伴随着人类社会生活的发展,“制度化”己成为不可规避的选择。“在整个历史上,当人们需要在国家—但可能具有剥削性—与无政府主义之间作出选择时,人们均选择了前者。儿乎任何一套规则都好于无规则。',乞明人类社会发展的制度化过程,就是社会生活之有序化、规范化过程。政治制度是一个社会的政治规则,它关系到整个政治体系和社会生活的正常运转。从一定程度上说,制度是为制约权力而存在的,与道德、传统习惯等社会规范相比,制度约权具有独特的品质:它对权力行使范围、权力运作方式及其程序都作了具体规定,内容十分明确,该做什么不该做什么鲜明、具体,并体现为具有调节、管束、支配作用的行为规则和程序,它不仅可以规范权力和权力行为,而且为制约和监督权力提供了根本依据和保证,因而最具有明确性和规范性;它一经产生和实行,便在一个相当长的时期内发挥作用,不会因领导人的变动、领导人的好恶和领导人注意力的改变而改变,最具有稳定性和持续性;它为共同体所共有,并依靠某种惩罚而得以贯彻,不管主体是否愿意和自觉,都必须坚决执行,而不得任意违反,否则就要受到它的惩罚,最具有强制性和约束力;它指向未来,使公共权力的行为可以预见,因而又具有行为后果的可预见性,制度约权的这些特性决定了它比道德约权更能有效的实现对权力的控制,避免权力的运用过程受任何个人意志的阻碍、干涉和破坏,从而为权力的正常运作提供“刚性”依据。人治与法治作为两种不同的理论,主要源于它们对人性的逻辑预设的差异。人治理论的逻辑起点是“人性的善”,因而主张对权力的“自律”式的道德制约。法治理论的逻辑起点是“人性的恶”,因而强调对权力的“他律,,式的制度制约。法治不同于人治的地方就在于以制度为基础的法治是理性的、明确的、可预见的、前后一致的规则的统治,在传统中国社会,政治便带有强烈的人治色彩,以儒学为代表的传统中国政治哲学建立在人性完满的价值预设之上。儒家的先哲们相信,良好的政治并不必然需要外部的强制约束,只需要通过人自身内在的道德修养和圣贤榜样的力量便可以实现。因此,其对权力的纠偏,更多的是依赖掌权者的自我“内省”来进行。政治生活的制度化程度相当低。而在西方,对人性的认识更富于理性。西方政治哲学建立在人性恶的价值预设之上,主张法治,强调制度对权力的规范作用;认为人的道德自律并不可靠。总之,是制度决定人,而不是相反,权力的正常运行必须要靠制度来保证。在西方制度发展史上,资产阶级的历史功绩在于不仅发现了自由权利,而且创造了一套山内而外、完整有效的保障权利而制约力的制度体系,而这恰恰正是现代资本主义国家政府不至过分滥用权力的一个重要原因。邓小平认为,制度与人性相比,制度是第一位的。如果没有好的制度,好人也会办坏事:有了好的制度,坏人也难任意横行。因此,他主张用法治取代人治,建立能够防止坏人作恶、好人变坏”的制度。“文革”结束后,经过对文革悲剧的深刻反思,当时有许多同志把很多问题都归结到毛泽东的个人品质上,认为是毛泽东造成了这场长达十年的浩劫。对此,邓小平明确指出:“文革”的产生和发展,有着更深层次的根源,这便是在我们共和国家的工作制度、组织制度乃至领导制度上存在一些根本缺陷。1980年,邓小平在讲到1957年后中国共产党内持续存在的“左倾”错误时说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。',“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。',刚在回答如何才能避免类似“文化大革命,,那样的错误再度发生时,邓小平指出:“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度,实际上受了封建主义的影响,包括个人迷信、家长制或家长作风,甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象,准备从改革制度着手。邓小平多次讲到,党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少弊端,制度上的问题一定要解决。总之,在制度与人的关系上,邓小平坚定的认为制度比人更重要、也更可靠。人品不是决定问题的本质因素,制度才是决定党和人民事业成败的关键。在对权力的制约与监督上,提出了运用宪法和法律制约权力的必要性,并特别强调了制度建立和完善对于权力制约与监督的重要性。推进党的作风建设,既要靠教育,更要靠制度和法律。“最重要的是一个制度问题”互'。川,只有完善的制度,才能对权力进行有效控制,防止权力滥用而走向其反面。从实际情况看,我国对公共权力的制约还存在制度与体制上的诸多缺陷,突出表现在权力运行缺乏制度化、规范化,许多重要关系的处理和工作职能的分配还缺乏法律和制度上的明确规定;或虽有规定但比较原则、粗糙,缺乏操作性和可行性,致使腐败现象不断滋生和蔓延。所以,我们更应在制度建设__仁下功夫,把进一步反腐尤其是制度反腐提到重要位置上来。要建立健全各项权力制约制度,逐步实现权力运行的规范化、程序化、制度化;要“真正形成用制度规范从政行为,按制度办事、靠制度管人的有效机制,保证领导干部廉洁从政。”（三）从法治到宪政是实现公共权力制约制度化的必然选择法治作为现代资本主义国家最基本的治国理念和价值原则,是资产阶级革命的产物。人类历史发展表明,法治是约束国家权力、防范权力滥用的重要途径,是规范公共权力系统的一种有效制度安排。但是法治具有不同的层次,表现为法治所依的“法”具有层次性。在整个国家法律体系中,宪法是根本法。宪法作为国家的根本大法,是法治所依之第一层次的实体法。所以,真正的法治实质上是宪法之治,宪政是法治的最高层次,成熟的法治总是与一定的宪法权威和宪政相联系。从某种意义上说,宪政的实质就是“限政”,即国家的权力受到宪法和制度化权力严格限制的政治制度。实行法治的关键是要实行宪政。。宪政对国家权