中德两国法定工伤保险制度比较分析

1中德两国法定工伤保险制度比较分析MatthiasvonWulffen1一、引言1．本文所阐述的内容基于笔者在中德社会保险立法合作项目范围内六次访华，与中国方面进行咨询讨论。其中两次专程到北京研讨工伤保险立法，即1996年1月28日至2月4日的研讨会以及后来于2000年8月26日至9月2日的进一步咨询活动。这两次活动都属于与中国劳动部进行的中德咨询项目范围，当时的德方项目负责人为汉欧力博士。2．咨询活动的基础是一系列的法律规定：在中国方面是1994年7月5日的《中华人民共和国劳动法》，该法在第七十条中规定“国家发展社会保险事业”，使劳动者在发生工伤后也能得到保护。此外，1996年咨询活动针对《中华人民共和国社会保险法》（草案，1995年4月1日）展开，该草案从第三十四条和第三十五条专门就工伤保险单独设立一章，还有当时草案形式的《中华人民共和国企业职工工伤保险管理规定》。2000年研讨会的咨询内容是1996年8月12日的《企业职工工伤保险试行办法》以及《北京市企业劳动者工伤保险规定》（1999年11月2日颁布，2000年4月1日实施）。上述规定与德国法定工伤保险的规定进行对比，德国的工伤保险法从1884年7月6日实行以来经1911年7月19日的帝国保险法中的大量新条宽直至1996年8月7日实施的《社会法典第七卷》发展而来。二、对工伤保险法律制度的一般比较下文将在上述法律法规的基础上进行法律制度比较。1．建立法定工伤保险的必要性当年在德国就工伤保险法的出台进行讨论时，对雇员的社会保障还处于很不发达的状况。只有在地方层次和行会层次中设立了救济基金和救助基金，这些基金只能减缓一下最严重的困难情况。对于疾病的治疗或伤残和老年的经济保障没有全面的制度保障。但与此同时，工业革命的产生加剧了社会保障问题，并且也因采用机械化而在工作岗位上出现了新的危险。工伤事故造成了严重的后果，而且死亡事故屡见不鲜，家庭或村镇难以提供社会保障。在此情形下建立工伤保险制度显得尤为必要，至少是针对特别危险领域的工人，也就是在矿山、工厂和高空作业企业。这样工人就可以向专门的工伤保险经办机构（同业公会）主张权利，而企业主的责任也由此解除了，由企业主单独缴纳法定工伤保险的费用。这一制度经受住了考验并且在随后的时间里越来越多的企业加入进来，更多的人员群体依法得到了保险。1MatthiasvonWulffen,联邦社会法院院长2在中国也出现了类似的情况。经济体制改革以及经济的快速发展使得经济增长地区需要越来越多的雇员，因而使他们不得不脱离此前的生活集体。同时工伤事故激增，每年有十万多人在工伤事故中失去生命，数十万人受伤。根据国家安全生产办公室提供的数据，2000年发生的工伤事故有八十七万起，其中有十一万七千人死亡。工伤事故呈上升趋势。在此背景之下以及德国法定工伤保险所取得的成功经验，中国在实施工伤保险制度方面的种种努力得到了方方面面的支持。2．欧盟内的法律制度情况为了完整起见，在此应介绍一下欧盟方面的相关法律制度:欧盟各国普遍针对工伤事故和职业病所的风险采取了社会保障制度。不过在工伤保险的待遇项目、组织机构和基金收取方面都存在着差异。覆盖的人员范围也各不相同。a)在德国，覆盖的人员范围很广（约有二十个人员群体，例如：大公司和小企业的全体雇员、农业产业的雇员也包括经营农业的企业主、学徒、幼儿园的孩子、中小学生、大学生和其他许多人员；企业主和自雇人员原则上不参加保险，但他们可以自愿参保；公务员、军人和法官不在法定工伤保险覆盖范围内），而在其他欧盟国家法定工伤保险主要只是覆盖雇员。比利时也给学徒提供保险，卢森堡则额外给中小学生、大学生和家政服务人员保险。在有些国家农业产业的自雇人员也参加工伤保险，有的自雇人员可以自愿参加法定工伤保险。b)几乎在所有的欧盟国家传统的工伤事故、通勤事故和职业病都在保险范围。在待遇方面没有特别大的反差：对于通常只持续一段时间的劳动能力丧失，几乎所有欧盟国家都支付相当于受伤前净工资水平的医疗补贴。负责发放该项待遇的有的是雇主（继续支付工资的义务），有的是法定医疗保险。对于持续时间较长的劳动能力丧失则由工伤保险支付伤残津贴，伤残津贴的水平大约相当于此前的工资，很多国家的发放这一待遇的时间为二十六周。如出现长期性的就业能力限制，则由工伤保险经办机构发放年金，年金水平取决于伤残的程度和原来工资的高低。其他的护理待遇、遗属年金和丧葬补贴在各国也都是常规。c)在几乎所有的欧盟国家内，法律所规定的工伤保险的出发点是解除企业主对工伤事故的责任并保证企业的安定，基本上与雇主的责任问题无关。因此，工伤保险通常也必须由雇主单方缴纳保险费。一般而言保险费根据统计确定的行业危险程度和事故发生频率来计算。保险费根据已制定收的方法征收。大部分欧洲国家都有独立的工伤保险经办机构，有的是社会保险管理局、有的是行政机关或基金（或如德国的同业公会）。工伤保险经办机构负责工伤保险的收支。d)支出：英国、爱尔兰和荷兰没有法定工伤保险，也就是说没有专门设立工伤保险。工伤事故或职业病方面的必要待遇如工资继续支付、伤残津贴或年金全由国家的社会保险承担，而且是在医疗保险、伤残保险和艺术保险范围内支付。英国和爱尔兰的社会保险从税收中筹集资金，荷兰则由财税部门统一征收综合社会保险费。3欧盟的原则是，每一个可以享受国家社会保障待遇的被保险人都在其惯常居住国家领取待遇。也就是说例如一个在德国工作的法国人遭受了工伤事故，那么就由德国的工伤保险负责支付待遇（相关规定见于欧共体第1408/71号条例）。三、工伤保险法律制度的具体比较如果将德国和欧洲的规定与中国的几个相关法律草案进行比较，则至少首先会发现大部分规定都很相似并且有很多共同之处。特别是诸如“工伤事故”和“职业病”等概念，在待遇规定方面也是如此。例如对伤残的具体划分，在中国的一些草案中被划分成十个等级，德国的社会法典第七卷则以百分比来确定，因此不必再进一步详细研究，具体待遇的水平也不需细究，这些事情更多地取决于各国的经济情况而非立法技术或法律体制的差异。因此，笔者在下文将着重选取几个与法定工伤保险的基本理解或根据本人作为联邦法官多年的经验在工伤保险领域所一再遇到的几个重要问题进行探讨。1．对工伤事故的定义a)根据《北京市企业劳动者工伤保险规定》第六条符合以下第1到第10项规定的前提条件的事件应被认定为工伤：例如，从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作而受伤的（第1项）；或者在生产、工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病（第4项）；又比如从事抢险救灾等活动而受伤的（第6项）。根据《社会法典第七卷》第八条第（一）款之规定，被保险人在从事第二条、第三条或第六条规定的属于保险范围的活动时所发生的事故为工伤事故。这两种定义都在很大程度上能说明这一概念，可是又需要再进行解释。中国的规定限定性地列举已发生事故或职业病活动或事件，而德国的规定主要是简短地要求事故必须因保险范围内的活动而造成，并且列出了详细的目录，基本上说明了受工伤保险法律保护的人员在各自范围内的工作。这一立法技术上的差别并不是非常重要。更重要的是中国的规定基本上是进行封闭式的列举。比如北京市工伤保险规定第六条第（一）项就应该这样理解，只有主管的人员或本单位指派给雇员的工作才属于保险范围的工作。缺乏这一点，即劳动者如果在从事未经指派但同时又符合单位利益的工作时发生意外就享受不到保险的保护。根据这一规定，如果劳动者从事的工作由非主管人员指派并且有利于单位的利益，只能破例认定为工伤。b)德国的规定明显更进一步，它原则上就不要求工作是由某个负责人指派给雇员的。根据联邦社会法院经常性的司法实践并经《社会法典第七卷》第八条第（一）款及其前身《帝国保险法》第548条有约束力的说明，“工伤事故认定的前提条件是，会导致事故发生的行为与企业的工作有着内在的（事实上的）关系，这种关系使得相关的行为属于保险范围内的工作。”4c)在确定引起事故的行为和企业工作之间的内在关系时要查明法定工伤保险中保险保护的界限何在。所以要分析决定被保险人的从事的活动是否属于企业的被保险工作。其中关键的是被保险人的活动趋势，特别是其活动趋势如何通过客观情况得到证实。根据德国的法律在每一个具体的个案都要审查在事故发生之时做的是何项工作，它是否服务于企业的利益，受害人的行为趋势是否与符合该利益。例如，有可能在厂区内出现问题，被保险人在上班期间想与某个同事约定晚上去参加某个私人活动而发生事故。如果这一导致事故发生的事情并非同时也主要是为了企业的利益，就不能认定为工伤。由于法律上对这些事情持以上的观点，因此在判定是否是工伤事故时时间或地点因素并没有什么作用，或者说只能起次要的作用。在这一方面两国的规定存在着巨大的差异，比如根据《北京市企业劳动者工伤保险规定》第六条第（四）项，“在工作时间内”和“工作区域内”的事故可以认定为工伤事故。问题是，对中国的这一规定是否也可以作这样的解释，如果是在“从事企业劳动时”“在工作时间内”“和工作区域内”发生的伤害才能认定为工伤所造成的后果，上班期间在企业内办私事而发生伤害事故不能视为工伤。2．哪些不属于工伤范围《北京市企业劳动者工伤保险规定》第七条是关于哪些情况不应认定为工伤，并规定了六个非工伤的情形。a)与这一条规定相比，德国的相关规定明显宽松得多。根据德国的法律规定，只有破坏性的事件亦即蓄意制造的事故才被排除在工伤之外。根据《社会法典第七卷》第一百零一条第（二）款规定，“如果被保险人所采取的行为造成保险情形，而其行为被刑事法院的有效判决认定为犯罪或故意违法”，工伤待遇可以部分或全部扣除或取消。在此可以看出，德国的规定只与《北京市企业劳动者工伤保险规定》第七条第（一）项和第（二）项有可比之处。此外，中国其他的关于不认定为工伤的法律规定与德国的法律存在着根本上的差别：b)比如,《社会法典第七卷》第七条第（二）款明确规定，因违章操作而引起的保险情形不被排除在工伤之外。根据联邦社会法院经常性的司法实践也对此条规定表了明确的态度,法定工伤保险的保护原则上不取决于受害人是否有过错。关键在于，即使存在违章操作，还是可以将导致事故发生的受害人的活动列入企业的工作范围。具体而言就意味着，例如某个被保险人在前往企业上班的路上如果因故意或疏忽大意违反道路交通规则（《刑法典》第315c条规定的刑事行为）而造成交通事故，其行为也要受工伤保险的保护。违反法律禁令或雇主的企业规章制度，情节轻微的就更是如此。c)司法部门这一原则进行了限定，即被保险人因自己造成的危险而受害，并且其行为已严重违反理性的常规，则必须将其行为视为与企业的工作失去了内在联系。3．通勤事故从上文可以看出，在所谓的通勤事故方面的规定也存在着显著的差别。5a)根据中国《北京市企业劳动者工伤保险规定》的第六条第（九）项属于工伤事故的交通事故应该是“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故”。而根据德国的《社会法典第七卷》第8条第2款第1项，“在与被保险的工作有内在联系的工作地点直接往返的路途过程”也属于被保险的活动。从以上两个规定不同的文字表述中就不难看出，在对是否认定为工伤事故这个问题上，德国的法律并不探究造成交通事故的责任问题。道路交通事故从数量上在各类工伤事故中占的比例最大，并且这个趋势也将可能在中国出现，从这个角度而言，这一规定上的差别影响重大。因此，关于通勤事故的规定也就具有极大的法律政治意义。b)从资金角度而言，在实体上还可以提出一个问题，通勤事故究竟是否应纳入法定工伤保险的保护范围，或者在立法时先着眼于传统的工伤事故是否更有意义。但是，无论如何立法者都应该始终明确，关于通勤事故的规定如果不将保险保护与被保险人的过错即“责任”分开，在实践中将产生大量的问题，因为在日益繁忙的道路交通中要查清复杂的事故发生情况在实际上存在着疑难问题，这在民事责任法中就已经是大问题了。因此，首先要澄清通勤事故是