浅谈我国土地使用权出让制度的发展及其对房地产市场的影响

房地产经济与评估作业姓名许浙杭学号3090103225专业土木工程学院建工学院浅谈我国土地使用权出让制度的发展及其对房地产市场的影响【摘要】在计划经济体制下，我国实行土地无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度。改革开放后，随着经济体制改革不断深入，我国改革城镇国有土地使用制度，实行土地有偿、有限期、可以依法进行土地使用权交易的有偿使用制度。而自2002年实行土地出让的招拍挂制度之后，价格者得成为防止腐败的唯一路径。从而推高了土地的出让价格，并刺激了地方政府对土地财政的依赖。中央政府不断的出台打压房价的措施，甚至不惜用行政的限购手段、约谈手段，但是却始终不肯调整出让制度，宁愿限房价而竞地价也绝不肯限地价而竞房价。所以须完善土地管理制度，规范市场行为，最大限度地弥补土地使用权出让制度的先天缺陷，促进房地产市场的良性发展。【关键词】土地使用权、有偿、出让制度、改革、房地产市场【正文】一、国有土地使用权出让政策的形成及发展改革开放前，我国实行计划经济，城乡土地使用制度同国家的计划经济制度在总体上是一致的，因此能够比较顺畅地运转。但是由于从1978年开始，首先在农村，后来在城市，以至整个国家进行经济体制改革，在许多经济领域发生了根本性的改变，因而导致土地使用制度同新形成的一些经济制度之间发生的矛盾和冲突，必然要求土地制度进行改革。我国的土地使用制度改革是建立在正确地界定土地的所有权与使用权，以及所有权与使用权相分离的基础上的。土地所有权是以土地为标的物，它是土地所有人独占性地支配其所有土地的权利，土地的国家所有权是指国家对国家所有的土地进行占有、使用、收益、处分的权能。在一般情况下，国家并不直接行使占有、使用、收益、处分的权能，而是按照“统一领导，分级管理”的原则，把土地交给相应的机关、企业、事业单位，这些单位在授权范围内行使所有权的权能，但土地的所有权始终属于国家。因此，土地的国家所有权存在一个必然的特点是所有权与使用权的分离，从而需要建立相应的土地所有权与使用权分离的制度。我国计划经济时代的土地使用制度是一种在特定的历史条件和政治背景下所形成的非常特殊的土地制度。它彻底否定了土地的商品性质，使得土地完全退出流通领域。城镇土地实行了无偿、无限期的使用。在计划经济条件下，国营企业是国家通过财政投资而建立起来的，企业缺乏经济的独立性，也不是一个利益主体，成为政府的附属物，因此，企业依靠行政划拨获得土地，并且无偿、无限期地使用土地乃是天经地义的，顺理成章的。进入20世纪80年代，我国开始进行了经济体制改革，改变过去的计划经济体制，实行有计划的市场经济，并大力发展多种经济形式的经济实体，这种经济体制改革引起了作为生产要素之一的土地在投入生产领域的过程中出现了两大问题。一是土地资源利用出现了混乱，因为经济体制改革一方面引起国民经济的飞速发展，这种经济增长必然引起各种经济建设的增加，引起扩大再生产和工业化、城市化的发展，由此引起的结果是各种建设大量占用耕地，引起部门之间的土地利用矛盾。由于各种经济形式的出现，打乱了过去相对比较简单的国家投资体系中计划管理体制的“一个萝卜一个坑”的用地管理模式，使得用地计划和规划的变数很大，因而在原有的土地使用和管理体制下引起了土地资源利用的混乱。二是土地产权体系和经济关系面临挑战，过去在计划经济体制下，国有土地无偿提供给国有企事业单位使用，从所有权关系和经济关系上是合理的，但是经济体制改革以后，出现了多种经济形式，有个体经济、私营经济、股份制经济、中外合资经营企业以及外商独资企业，那么这些经济形式如何使用土地？如果也是无偿使用，势必造成产权关系和经济关系的混乱，也会影响企业的发展。这些问题的出现促进了我国土地使用制度的改革，使得土地有偿使用政策得以产生和发展。在改革开放之初，在一部分决策人员中已经产生了土地有偿使用的思想，同时为了适应对外开放的需要，同国际经济接轨，首先在组建中外企业中规定收取土地使用费。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》已经提出土地使用费的概念。该法规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用未作为合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”可见当时已经明确提出土地使用权和使用费的概念。紧接着于1980年7月26日，国务院颁布了关于中外合营企业建设用地的暂行规定。它规定：“中外合营企业用地，不论新征用地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”1980年10月在北京召开了全国城市工作会议，明确提出征收土地使用费的问题。随后，在国家对外开放方针的指导下，开辟了深圳、珠海、厦门、汕头等经济特区和设立了14个沿海开放城市，为了贯彻中央有关用地的政策和规定，经济特区和沿海开放城市制订和颁布了相应的地方性法规，对外资企业用地征收土地使用费。1981年，广东省人大常委会颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定了各类用地的使用年限及各类用地每年必须缴纳的土地使用费标准。于是深圳在全国率先推行土地有偿、有限期使用，收取土地使用费。之后，上海、广州等城市奋起效仿，都制定和颁布了有关的法规，对三资企业用地等征收土地使用费或场地使用费。虽然城镇国有土地有偿使用逐渐推广，收取土地使用费是对长期以来土地无偿无期限使用的根本否定，是我国土地使用制度改革的起点，应该给予充分肯定。但是以收取土地使用费为主的有偿使用具有局限性。第一，使用费的征收范围小。改革开放以后，收取城镇国有土地使用费，主要限于经济比较发达，吸引外资比较多的大中城市，集中在经济特区和沿海开放城市。广大的中小城镇和三资企业较少的城镇，实际上并没有进入改革。1987年，国家颁布了《中华人民共和国城镇土地税暂行条例》，实际上并没有在全国普遍实施。即使实施的地区和企业，由于土地使用费与土地使用税存在着性质的差别，征收土地使用税也不完全等于实行土地的有偿使用。对利润高的企业，并不能达到其合理使用和节约土地的目的，对利润低的企业也是一种难以承受的负担。所以，在某种意义上说它是城镇土地的国家所有权的象征性的体现，并不能起到合理配置土地资源的作用。第二，土地使用费收取的标准低。收取土地使用费的初衷和出发点是为了补偿对城市基础设施的投资，达到支持基础设施建设的目的。但是实际执行的结果并不理想，收取的土地使用费远远不能满足城市基础设施建设对资金的需求。第三，土地使用费不能发挥配置资源的作用。土地的有偿使用对于土地的无偿使用无疑是一个改革和进步，但土地使用制度改革的目的是建立市场机制，发挥市场机制对资源配置的基础性作用。征收土地使用费是在土地已经分配给使用者的前提下实现的，先有土地的行政分配，后有土地的有偿使用。收取土地使用费是建立在城镇土地划拨制度的基础之上的，没有从根本上改变行政划拨制度。土地仍然不能进入市场流动，划拨土地制度的弊病，并没有从根本上解决。因此对土地配置来说是被动的，它既不能对土地的初次配置发挥直接的作用，又不能对土地再分配产生影响。在一定意义上，征收土地使用费是一种经济约束机制，而不是一种资源配置机制。所以，国有土地有偿出让是改革的必然趋势和要求。通过认真的理论研究和反复的改革实践终于探索出了一条新的道路——国有土地有偿出让。国有土地有偿出让能从根本上解决上述问题，并适应社会主义市场经济的需要，使土地使用制度改革进入一个新阶段。通过收取土地使用费而实现的土地有偿使用，使用者并没有获得土地的经营权，不能把土地作为经营对象，土地不能自由流通，显然这与社会主义市场经济不相适应。只有实现土地使用权有偿出让，使土地使用者获得完整的使用权，并且使之成为自由流通的商品，才能建立土地市场，实现土地使用者与土地之间双向选择，从而发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用，最终形成比较完整的使用制度。国有土地使用权的出让过程就是国有土地所有权与使用权的分离过程，也是土地资源的初次配置过程。由于这一过程已经采取市场方式，充满使用者之间的竞争，能发挥价格的调节作用，所以能够使土地获得最佳的使用。这同收取土地使用费的初次分配仍然是行政划拨有根本区别。有偿出让能在所有权与使用权分离的前提下，使使用权成为商品，能够交换和流通。也就是说，初次获得使用权的使用者能转让其使用权，不断地实现土地的再分配，不仅满足对土地的各种需要，而且能通过流通达到土地的合理使用。在总体上扩大建设用地的供应量。有偿出让增加国家和城市政府的财政收入，扩大建设资金来源，加强基础设施，特别是较大项目的建设。通过有偿出让而获得土地的使用者具有更大的灵活性和积极性，使投入土地的资本纳入企业的生产经营活动中，按照生产经营需要把土地作为经营对象。因此，国家于1987年首先在深圳等经济特区进行土地使用制度改革试点，在试点经验基础上于1990年5月19日由国务院发布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，在全国范围内全面推行了城镇国有土地有偿使用制度改革，实行了城镇国有土地使用权有偿、有限期、可流动的制度。这一改革的意义是深远的，为我国土地市场的发展和充分利用市场机制配置土地资源打下了基础；作用也是巨大的，使土地资源的资产特性得到了充分发挥，满足了不同经济形式投资者使用土地的需求，促进了经济发展，同时使国家作为土地所有者，其所有权关系也在经济上得到了充分的体现。我国的土地有偿使用制度是在不改变土地公有制的前提下，实现了土地产权的市场交易，将土地使用权与所有权分离，并可采取招标、拍卖、挂牌、协议等方式将土地使用权有偿有限期地出让给土地使用者，土地使用者的土地使用权在使用年期内可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。土地使用权期满，土地连同地上建筑物由政府无偿收回；需要继续使用的，经批准，期限可以延长，同时按当时市场状况补交地价。通过这一过程，土地所有权在经济上得以体现，即政府可以凭借土地所有权获得土地收益，并且根据土地区位和利用价值体现出不同条件下土地在经济价值上的差异，使土地的资产属性得以充分体现。在土地有偿使用制度实施初期，土地出让方式主要以协议出让为主，由于缺乏竞争且交易过程不公开，市场秩序不规范，导致出现了价格扭曲、低价出让、国有资产流失、寻租行为普遍等一系列问题。为此，国土资源部于2002年5月发布第11号令，颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定经营性用地必须通过招拍挂方式出让。2004年国土资源部颁布第71号令《关于继续开展经营性用地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招牌挂制度。实施土地招标、拍卖、挂牌制度是为了规范国有土地使用权出让行为，充分发挥市场机制对土地资源配置的作用，堵住以往协议出让的漏洞，有利于建立一个公开、公平、公正的城市土地市场。总的来说，我国土地出让制度的演变脉络是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地为有偿、有限期、有流动的出让供地，变经营性用地非市场配置供地为市场配置的出让供地。随后多年以来，政府又出台了一系列土地市场配置法规政策来规范土地市场。总体上看，我国城市土地有偿使用制度呈现四个特征。第一，坚持城市土地国家所有制，维护土地公有制和土地所有者权益。土地使用制度改革的基础就是城市土地的国家所有，维护国家作为土地所有者的权益。第二，土地有偿使用的形式多样化。土地有偿使用可以通过土地使用权出让、租赁、授权经营、作价入股等多种方式实现，其中出让方式有招标、拍卖、挂牌、协议等。第三，双轨并存，经营性地全面实行有偿使用。国家规定，经营性用地必须实行有偿使用，但是符合《划拨用地目录》的基础设施、公共设施等用地可以继续采用划拨方式供地，以满足基础设施建设、发展公共事业的需要。第四，强化有形市场建设和专业化的中介服务。强化对土地有形市场建设，充分利用中介机构对市场交易的服务，规范各种土地交易行为，以期逐步消除土地隐形交易带来的危害。同时，加快制定各种配套政策，顺理土地产权关系，使城市土地使用权市场得以健康发展。二、国有土地使用权出让政策对房地产市场的影响。土地出