浅谈土地开发整理项目监管

浅谈江苏省土地开发整理项目监管工作孟展宣俊张庆红、李小虎江苏省土地开发整理中心大丰市国土资源局赣榆县国土资源局本文首先分析土地开发整理项目监管工作的现状，找出监管缺位的原因，进而提出监管的要点，并对这些要点进行详细的阐述。【关键词】监管要点分析监管即监督管理。监督，是察看并督促的意思；管理的定义：管理是社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动[1]。可以看出，管理的本质就是协调，协调的中心和主体是人。土地开发整理项目（以下简称“项目”）监管是指：具有一定的法律地位的监管机构或组织，为高效、高质、保量完成各种资金来源投资的项目，根据土地开发、整理、复垦方面的法律和规定，对项目的整个实施过程进行督促和管理、协调的活动，它不同于简单的管理，而是具有一定的行政监督、强制功能。在土地开发整理项目的实施中,高效的管理大力推进项目的进展，反之则可能阻碍甚至破坏项目的实施。1当前项目监管中的缺憾目前我们国家每年投入项目的资金约1000亿元，江苏近十年来用于土地开发整理的投资已超过21亿元。如何用好这么庞大的资金，监管工作显得尤为重要。但是，由于我国开展土地开发整理工作的历史短暂，目前在项目监管方面存在很多不足，尚未形成一套科学、完整的、高效的监管体系。1.1缺乏系统性目前，我省的项目监管工作无论从政策安排、机构设置、人员配备等方面都没有形成一个相对完整的体系，缺乏系统性。同时，项目实施监管工作处于行政委托的尴尬地位，停留于阶段性和突击性的检查层面,也没有建立起长效监管工作机制。这导致有些地方的项目监管政策难以落到实处，监管工作只能“雷声大，雨点小”，难以达到预期的监管目标。1.2缺乏法律规范的约束目前，一些国家和地区有关法律除对土地开发整理的内容、目标、程序、规划和设计、资金来源等规范外，在处罚违法行为，保障土地整理实施方面，极为严格。如台湾地区规定“妨碍农地重划计划之实施者”叛一年以下的期徒刑、拘留或处以罚金。日本土地整理的主要法律《农业振兴地区整治建设法》规定，对违反有关条款的，处一年以下劳役或10万日元以下罚款，同时规定除处罚直接责任者外，对其法人按同条处以罚款。而我国目前尚未出台国家层面的关于土地开发、整理、复垦方面的法律、法规，导致项目的实施无法可依，实施过程中的违法成本较低。1.3监管的专业机构建设不完善项目监管机构建设，是监管工作的基础和保证，有了专业的组织机构，才能实现统一部署、安排和执行，否则难以实现对项目的申报、实施、监管工作的科学化、系统化管理。而目前，在全省范围内，除了省国土厅和部分市、县国土部门成立了土地开发整理中心，专门负责项目的监管和实施工作之外，其余的单位只把项目监管工作作为其他部门或者事业单位的附属职能，这在一定程度上影响了项目监管工作的稳定性、专业性和延续性。1.4监管工作的“责”、“权”不对等在我省的项目监管工作初期，曾经实行过所谓的“主管人负责制”。其出发点很好，主要目的是唤起监管人员的责任心和工作主动性、积极性，全面负责所监管项目的运作。但是在实际监管过程中，所谓的“主管人”成为“替罪羊”。究其原因，主要是因为“主管人”有“责”无“权”。主管人在监管过程中提的问题，实施单位往往置之不理或者表面答应，事后不管。对此，“主管人”丝毫没有办法。可见，监管工作的“责”、“权”不对等，削弱了监管工作的力度和威信，降低了监管工作的成效。2项目监管的要点2.1构建项目监管制度体系任何一项工作，如果缺少了制度的保证，都是长久不了的，项目监管工作更是如此，它需要国土、财政、司法、地方政府、施工、监理、审计单位等多部门密切配合，才能取到效果。因此，需要构建一个项目监管制度体系，使项目系统化、常规化、连续化。有了监管制度体系的保障，可以使项目监管工作有据可依，大大的提高监管的执行力，通过各项制度的落实，使项目的实施实现由过去注重结果管理向注重过程管理的转变，从而确保项目始终运行在健康的轨道上，最终实现规划的预期目标。图1项目监管制度体系公告制2.2尽快制定出台土地整理相关法规早在1953年，前联邦德国就出台了第一步《土地整理法》。而我国目前尚无一部完整的国家级别的土地整理规范性法律或条例。2006年11月，湖南省人大率先颁布了《湖南省土地开发整理条例》，这是我国第一部省级土地开发整理条例。国家也即将起草《土地开发整理法》或《土地开发整理条例》，这对于土地开发整理监管工作来讲将是一大福音。具体地，土地开发整理法规应当对如下行为进行行政或刑事处罚：1）编制、审批土地开发整理可研、规划过程中失误，导致土地开发整理重大损失的；2)妨碍土地开发整理计划实施的，如以占有、耕作、使用或其他方法妨碍土地开发整理计划实施的，移动或毁坏整理测量标桩，妨碍整理设计施工和土地分配的，以暴力、胁迫或其他方法妨碍整理工程施工的,堵塞、毁损或其他方法妨碍沟项目监管制度管理制度法律、条例、规定等评价机制项目监管奖惩制度法人制权属管理制度法律制度其他制度实施管理制度资金管理制度招投标制度合同制监理制档案管理制廉政建设制渠排灌的；3）在实施土地开发整理实施过程中，行贿、受贿、贪污、挪用资金、工程质量低劣等导致土地开发整理工作有重大损失的。2.3使项目监管工作标准化十多年来，国家出台了一系列关于土地开发整理的标准和规程，例如《土地开发整理规划编制规程》（TD/T1011-2000）、《项目规划设计规范》（TD-T1012-2000）、《项目验收规程》（TD-T1013-2000）、《项目预算定额标准》等，江苏省也出台了《江苏省项目工程建设标准》、《江苏省项目预算定额标准》等。虽然这些技术标准和相关规范性规定为项目监管提供了一定依据，但是并不能解决科学监管的问题，有必要制定项目监管的行业规范。2.4实现项目监管的数字化随着“3S”技术的日益发展，以及相关数据动态监测系统的建立，使项目的数字化监管具备了硬件条件。近年来，国土资源部陆续启动了“金土工程”、“一张图工程”，从而有望逐步形成项目“天上看，地上查，网上管”的高科技监管格局。今后，要将这些高科技的监管技术，充分结合各个地区的实际，逐步运用到具体的项目当中，最终实现项目监管的整体数字化。2.5积极推进项目监管组织机构建设俗话说，“巧妇难为无米之炊”，再完善的制度，如果没有人去执行，就只能是纸上谈兵。因此，必须大力推进项目监管组织机构的建设，保证足够的工作经费，配备一定的专业监管人员，确保监管工作顺利开展。对于目前还没有成立组织机构的，应当尽快成立；对于已成立组织机构的，则要加强监管人员的培训，提高监管的效率和效果。现行的土地开发整理行业管理体制应改变行政管理与专业监管并立的二元状态，科学划分监管单位的责任承担与职能，使监管工作专业化、系统化。2.6建立项目监管的奖惩机制监管工作的优劣，直接关系到项目的好坏，因此，有必要建立监管工作的奖惩机制。目前，我国部分地区已经在这方面进行了一些尝试。例如，作为我国第一部省级土地开发整理条例的《湖南省土地开发整理条例》的第六章《法律责任》条款明确规定，对擅自变更规划设计、截留、滞留或者挪用土地开发整理专项资金等行为给予相关人员行政处分，甚至追究刑事责任，这有利于规范土地开发整理的实施。再如2008年9月，杭州市国土资源局联合杭州市财政局、杭州市造地改田领导小组办公室下发了《项目工程质量监管奖惩办法》，该办法对监管单位和具体监管人员进行考核，奖励先进，处罚落后，对于保证项目的工程质量起到了良好的效果。另外，可以尝试将项目实施的质量优劣与建设用地指标挂钩，或者与新增耕地建设有偿使用费分配挂钩，使各地区国土资源管理部门切实重视项目的完成质量，从而进一步严格项目的监管工作。2.7加强项目的财务监管我国项目资金的来源主要有以下四种：新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费(以下简称开垦费)、用于农业开发的土地出让金收入部分和土地复垦费。每年用于基本农田保护和建设、土地整理、耕地开发的总投入1000亿元，其中土地整理所占的比重不小。由于资金量大，资金的使用缺少全过程的监管，近年来，全国以及我省已经有不少领导、干部因为项目的资金使用问题而落马。因此，我们必须重视资金监管工作：1）从实际需要着手，完善定额，确保预算规范。2）健全土地开发整理财务专项制度。切实做到按项目单独立户设账，与其他资金严格分离，实行专户储存、专户管理、独立核算，封闭运行。3）加强对项目资金的审计监督。一是内部审计人员要把对项目资金的审计作为重点，把审计当做日常工作的一部分，及时发项项目资金监管中存在的问题；二是引入外部审计机制，要把项目竣工决算的外部审计监督作为一项制度确定下来，所有项目竣工验收时必须要有项目竣工决算的外部审计结论。4）杜绝大额现金支付。大额现金支付是经济犯罪活动的“温床”，必须加以杜绝。2.8尽快建立项目权属管理制度土地开发整理权属管理是指在项目实施过程中，由于土地平整、地块归并和土地重新分配而产生的权属调整和变更登记行为，具体指在开发整理过程中涉及的土地所有权、使用权及他项权利的确认、调整以及变更登记等行为。权属调整是一项政策性较强的工作，权属调整方案需经当地县级以上人民政府批准才具有法律效力。而在具体实践中，存在以行政管理权来调整土地权属的现象，在个别地方甚至存在强行开发整理、强行调整地块权属的情况，这些都很容易产生权属调整纠纷。另外，在权属交换中，因耕地质量差异也会引起利益冲突，产生社会不稳定因素。因此，需要制定一个合乎当地实际的权属调整工作程序和工作标准，使之与项目的实施相衔接，使项目“以人为本”，有利于和谐社会的构建。另外，土地权利的细化已成为国际趋势。土地的基本权利为占有、使用、收益和处分权，在此基础上，划分出土地抵押权、地役权等他项权利，同时，有关农地的发展权也在酝酿当中，因此，如何界定涉及到土地开发整理的具体权利种类以及如何对其进行调整，是今后项目权利管理工作必须要面临的问题。3项目监管在具体实践中的体现近年来，随着项目的不断增多，我省目前大部分的市、县国土资源局的土地开发整理部门都能越来越重视项目监管工作，也取得了良好的成效。下面以及大丰市和赣榆县为例，简单探讨监管工作在项目实施中的体现。大丰市土地复垦整理中心是土地整理开发项目的承担单位，负责全市项目建设组织实施及管理工作。最初，省投和国投项目从项目招标到实施管理直至竣工验收，都是由土地复垦整理中心直接负责，全面管理。然而近三年来，随着项目数的增加，过去的管理模式已显得“力不从心”。因此，大丰市转变了管理模式，实行项目法人委托制，委托乡镇政府作为项目的法人，负责一般事务的协调和管理。同时，大丰市土地复垦整理中心着重加强了项目的监管工作，角色从单纯的参与者转变为了参与者和监管者的复合体。在具体监管过程中，该“中心”建立并完善了项目招标报审制、项目建设巡查制、工程质量监督制、建设情况通报制、纪委联系点制、资金拨付多层审核制等多项监管制度，全方位、全过程的对项目进行监管，取得了良好的效果，该县已竣工项目均顺利通过了验收。赣榆县的土地开发整理工作在近几年也取得了长足的进步，不仅因为项目都能顺利通过验收，更因为其科学、高效的监管模式。赣榆县土地整理中心人员配备少，而项目众多，因此该“中心”从现实出发，改进了工作方法，从一开始的发散式的监管模式，逐步转变为现在的“突出重点、灵活机动”式的“精明”监管模式，其主导思想是，对于曾经做过项目而且顺利通过验收的乡镇，监管力度稍小，4总结“食为政先”、“农为邦本”，耕地资源是一个国家的立国之本，而土地开发、复垦、整理是增加耕地面积、提高耕地综合生产能力的重要方式，同时，通过项目的实施，可以改变村庄面貌、改善农业生态小气候、提高农业用地的集约度，从而达到综合整治的目标。我省土地开发整理事业正处于管理模式调整和管理水平提高的关键时期，加强项目的监管工作至关重要。目前的监管制度和监管方式一定还有不少“缺位”和“越位”的现象，这就需要我们在今后的工作中进一步发展和完善。