文本与实践的悖离对我国村民自治发展困境的解读

文本与实践的悖离——对我国村民自治发展困境的解读内容提要：我国的村民自治制度产生已经有20余年的时间，在这20余年的时间里，一方面是村民自治的制度文本不断完善，另一方面又出现了实践对文本的不断偏离，致使村民自治难以充分实现其治理绩效。本文借用国家与社会的研究范式以及制度分析与行动者概念，通过对村民自治生长与变迁路径的解读，合理诠释了其文本与实践之间的差异。作者认为村民自治的制度文本与具体实践间的悖离，应归因于国家在村民自治的制度建立与实践运作过程中限制了村民的主体性，使得村民自治完全成为国家控制乡村的工具，因而难以实现其基层民主训练的愿景。关键词：村民自治文本制度变迁行动者交易费用改革开放30年来，我国经济与社会得到了巨大的发展，与此同时，民主政治建设也取得长足地进步。其中最令人瞩目的当属“世界六大民主之一”[1]的村民自治制度，然而村民自治的发展并不是简单的线式演进，在近30年的发展过程中，村民自治制度本身表现出了复杂的复线式发展，并没有成为学界所期待的“政治体制改革的突破口”[2]，反而不断凸现其文本与实践的悖离。本文首先对村民自治的生成与变迁进行回顾，然后对其文本表述与实践运作两方面分别予以解读，探讨二者悖离的根源所在，最后就此提出笔者的一些看法。一、村民自治的生成村民自治作为一项重要的政治制度，其产生背景是农村普遍实行家庭联产承包责任制后，原有的政社合一的管理体制无法适应时代的需要，在此情况下由农民自发创造的村民自治制度得到了国家的肯定和支持。中国最早的村民自治组织1980年产生于广西。当年12月，广西宜山县(现为宜州市)屏南乡的果作村(现为合寨村，因为原来果作村是合寨大队所属的自然村)曾担任生产队长18年之久的韦焕能与邻近的五位队长商议决定：在果作村成立村委会组织，以负责“包产到户”后村庄治安、服务等日常管理问题。这样，由每户出一名代表选举村委会成员。全村125户，实到85户，最后以无记名投票的方式选出了5位村委会成员，并按得票多少确定在村委会中的职务：韦焕能得全票，为村委会主任，副主任分别是韦有全、韦定陆，委员是覃立轩和韦鹏舞(分别兼任会计和出纳)。[3]之所以村民自治组织出现在1980年代初期，学者普遍认为是由于家庭联产承包责任制实施以后，农村社会面临着公共产品供给短缺问题，为了解决这些问题，农民创造了村民自治组织。[4]这一组织形式很快被担心实行家庭联产承包责任制后农村陷入无人管事的混乱局面的国家领导人所重视，广西的经验立即获得中央的肯定。1982年全国人大五届五次会议通过的新宪法正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。”通知对村民委员会的性质以及产生方式做了具体的规定，全国各地开始了建立村民委员会的试点，村民自治制度开始在农村实施。在村民自治逐步推广的同时，为了解决村级组织瘫痪问题，在一些地区也出现了一种异于村民自治的解决思路，组建村公所，将行政系统延伸至最基层。最早建立村民委员会的广西也是最早组建村公所的地区。柳州融水苗族自治县早在1985年11月，便在融水乡、融水镇、永乐乡、和睦镇进行农村基层政权体制的试点，在285个自然村组建村委会的同时，将设在原生产大队的33个村委会改建为村公所。村公所是乡镇人民政府的派出机构，在乡镇人民政府的授权和委托下行使乡镇政府所赋予的行政、管理、服务等职能，负责领导所属范围内各村委会的工作，协调各村委会之间的关系。村公所的干部由乡镇人民政府通过考试和考核直接招聘任命或委派，属于集体性质的合同干部；聘期3年，可连聘连任，基本上脱产工作，由国家发工资(当时每月约50元)，自己负责口粮、食油，仍承包责任田或山林，由家庭经营。村公所干部一般配备3至5名，设书记、村长、副村长、文书、会计、民兵营长，可兼职。坚持实行村公所干部轮流值勤制度，要求每人每年出勤260天以上。经乡镇政府考核，对不胜任者有权解聘。村公所设立后，很快显示了它的优越性，在认真试点的基础上，1987年广西在把村委会下沉至自然村的同时，把原村委会全部改建为村公所，共有14737个。[5]对于村公所的设置，有学者给出了很高的评价：“目前有些地方已经开始实行村公所体制，将村公所列为乡政府的派出机构，与村民委员会和村经济组织联署办公，实行‘三块牌子，一套人马’，使社会体制的下线伸入到村组织中去，村组织也就有更为明确的调控地位和调控力量。我们认为，从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”[6]这说明无论是在实践中还是在理论上，国家权力渗透乡村的努力始终未曾放弃，人们对于村民自治的认识是存在分歧的。也正是这种分歧的存在注定了《中华人民共和国村民委员会组织法》几乎成为新中国立法史上最为艰辛的一部法律。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法》，但是这部法的后面却加上了试行两个字，也即是说，面对这个法律地方政府可以采取灵活的处理方式。虽则如此，村组法的颁布还是具有里程碑的意义，农村村民自治进入制度化运作阶段，中国农村政治发展进入了法制化时期。该法对村民委员会的产生、性质、定位、运作方式以及与乡镇政府的关系都做了规定。根据此法规定，1988年底，民政部开始在全国范围内组织乡村选举，到1992年底，各省都实施了农村基层选举。在这一阶段村民自治制度在与村公所的竞争中取得了优势，中共中央[1993]7号文件规定：为减少管理层次，乡镇不再设立派出机构村公所”。此后，各地开始裁减村公所，村民自治制度在全国范围内开展起来。然而，村组法的试行规定使得一直到1997年，还有广东等省份没有实施村组法，为了进一步推进村民自治制度，对村组法的修订势在必行。1998年，九届全国人大常委会通过了修订后的《村民委员会组织法》并取消了试行的限制，新修订的村组法相对于试行法来说更加具有权威性，从此任何一个地方政府再也不能以法律的试行性质为借口不实施法律。同年，中共中央总书记江泽民对村民自治制度给予了高度的评价，指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”[7]以此为标志，村民自治建设在经过十年的探索、试点和实验之后，终于获得了普遍的认同与支持。二、村民自治的文本表达任何一种制度都需要由一定的文本表示出来，村民自治制度也不例外，村民自治制度的建立正是通过一系列文本的方式不断推进的。对村民自治的制度文本的分析可以更好的认清村民自治制度内含的价值所在。1982年新修订的宪法，以国家根本大法的形式确定了村民委员会的法律地位。1982年宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法明确规定村民委员会是基层群众自治组织，村民委员会成员应由选举的方式产生，并且规定了村民委员会的基本职能。通过宪法规定的方式，村民自治不再是某一地农民自发的创造性活动，而成为了国家主导的农村基层政治制度建设的重要一环，国家开始在村民自治的进程中发挥着重要的作用。宪法的规定使得村民自治的试点在全国纷纷开展起来，1983年中共中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，在此通知中对村民自治制度做了进一步的规定：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。各地在建乡中可根据当地情况制订村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制订全国统一的村民委员会组织条例。有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行”。相对于1982年的宪法，通知中除继续肯定村民委员会的基层群众性自治组织的性质以外，还明确指出了村民委员会“要积极办理本村的公共事务和公益事业”，村民委员会的职能范围有所扩展，而“协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作”的规定在某种程度上有将一些政府的职能赋予了村民委员会，从此村民委员会在制度上除了要对村民负责以外，还要完成上级政府赋予的任务，村民自治从此游走在国家与社会之间。虽然有宪法的规定，有中共中央和国务院发文的强调，但是村民自治在当时并没有完全的展开，因此在1986年《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》中，有大篇幅的关于村民自治的描述：“目前，有相当一部分地方，特别是经济困难地区的村（居）民委员会组织不健全，甚至无人负责，处于瘫痪、半瘫痪状态。这个问题必须引起各级党委和政府的高度重视。各地要采取措施，认真整顿农村基层组织。要把思想整顿放在首位，教育基层干部全心全意为人民服务，积极带领群众勤劳致富，遵纪守法，抓好物质文明和精神文明建设。其次是组织整顿，要帮助村（居）民委员会建立健全人民调解、治安保卫、公共卫生、社会福利等工作委员会（组）和各项工作制度，妥善解决村（居）民委员会工作人员的经济补贴和工作中遇到的困难。经济特别困难的地方，地方财政要帮助解决村（居）民委员会工作人员的经济补贴。补贴面可以小一些，但一定要落实。村（居）民委员会要进一步完善村规民约，大力开展创建文明村、评选五好家庭等活动，发动广大村（居）民积极参加社会生活的民主管理，以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用。”可以看出，村民自治这种发源自基层的制度，在通过国家的力量推向全国后，并不如其在发源地那样深入人心，许多地方村民委员会处于瘫痪和半瘫痪状态，以至于必须要“引起各级党委和政府的高度重视”，对于特别困难的地区地方财政要帮助解决经济补贴，以进一步发挥“自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用”。在这里村民自治制度这种外生制度在局部地区遭遇了挫折，社会并不必然接受外力强制的制度变迁，国家为了保证制度的实施采取了众多支持性的政策，成为村民自治制度进一步推进的主导力量。正是国家力量的不断介入，使得村民自治制度一步步嵌入到乡村社会中，其中的标志性事件当属1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，即使只是试行法，但是作为专门规定村民自治制度的基本法律，其颁布与实施极大的促进了村民自治制度在全国的开展。村组法（试行）第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”继承了1982年宪法以后党中央、国务院对于村民委员会的一贯定性，以国家基本法律的形式规定下来，更加具体化。其第三条明确了村民委员会和乡镇政府的关系：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府不再是直接领导村民委员会而只能发挥指导的作用，村民自治取得了相对的独立性。在村组法（试行）的基础上，民政部先后下发了《民政部关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》和《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行）》，寄希望于通过开展村民自治示范活动，推进农村基层民主政治发展。提出了村民自治示范单位的任务是：“全面贯彻《村委会组织法》，村民委员会干部依法由村民直接选举，实行直接民主，建立村民会议或村民代表会议，村中重大事情由村民民主决策，制订村规民约或村民自治章程，村务工作由村民民主管理；建立村务公开制度和村民