政府与社会资本合作精简

《PPP专题》：Public-PrivatePartnership精解（收藏版）2015-04-15新朋友点上方蓝字“微观金融”快速关注WeFinancePPP是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。由于提供公共产品的流程很长，包括设计、投资、建设、运营、维护等多个环节，公共部门和私人部门在合作的具体环节、组织形式和风险收益分担上可以表现为各种不同的具体形式。1PPP的定义广义PPP（Public-PrivatePartnership）是一个非常宽泛的概念，关于其定义和形式没有一个完全统一的说法，联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大和美国PPP国家委员会等都有各自措辞不尽相同的定义。但简单总结而言，PPP就是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。由于提供公共产品的流程很长，包括设计、投资、建设、运营、维护等多个环节，公共部门和私人部门在合作的具体环节、组织形式和风险收益分担上可以表现为各种不同的具体形式（图表1）。图表1:PPP形式多样性——基于财务和组织关系从广义概念上讲，在完全由公共部门提供公共产品和完全由私人部门提供公共产品这两个极端之间的任何一种形式都属于PPP的范畴，如我们相对比较熟知的BOT等（图表2）。至于很多文献提到的狭义PPP概念，其实不同文章的界定范围也不一样，主要取决于研究者希望把研究对象局限在哪一类合作形式上。图表2:PPP形式多样性——基于不同的合作方式2PPP的合作形式分类由于公私合作的形式多种多样，PPP的分类也没有一个完全统一的标准。图表3是北京市基础设施投资公司的王灏在2004年《PPP的定义和分类研究》一文中提出的一种分类方法。我们认为该分类有助于理解私人部门在不同合作形式中承担的不同风险，而且有助于厘清中国目前正在推广的PPP模式主要属于哪一类。如图3所示，PPP主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类，私人部门承担的风险依次递增：图表3:PPP的合作形式类别外包类：私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中，私人部门对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。特许经营类：以授予特许经营权为特征，私人部门参与的项目环节要明显多于外包类，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。私有化类：私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同，PPP领域的私有化类项目中，私人部门在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害，这也是私有化类PPP项目中公共部门作用的体现。上述三大类PPP的合作模式在具体的运用中又衍生出更多的细分合作类型。以特许经营类为例，主要可以分为TOT、BOT和以PFI为代表的其他形式：TOT（Transfer-Operate-Transfer）主要针对已经存在的基础设施，政府将其转让给私人部门后，私人部门对其进行更新、扩建之后再经营，合同期满后再转移给公共部门。在这其中又可以分为特许经营期内私人部门租赁设施或是购买阶段性持有设施。BOT（Build-Operate-Transfer）主要是针对已规划但还未建设的基础设施，私人部门从建设期开始介入，需要承担建设、经营、融资的大部分风险。项目建设完成后，私人部门可以将其转让给公共部门再租赁后进行运营，也可以在特许经营期限内持有运营。特许经营期满后私人部门将相关基础设施转移至公共部门。PFI（Private-Finance-Initiate）模式是英国发展PPP中一个比较有代表性的合作形式。该模式从项目的规划阶段开始就有私人部门的参与，更加完善项目立项的可行性。另外PFI模式强调建立适当的风险收益分配机制，在项目建设和经营的较长期限内，尽管主要由私人部门承担建造和运营中的风险，但当出现因政策因素（如限流、限价等）导致的私人部门难以承担的风险时，公共部门也会给予一定的补贴和优惠支持，以保障私人部门的基本收益。3国内正在推广的PPP基本模式财政部和发改委并没有对PPP的具体合作形式做非常严格的限定，主要是对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，另外列举了一些项目运作方式。14年9月财政部下发的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金“2014”76号，后简称《通知》或76号文）是部委级别首次专门就政府和社会资本合作模式的框架性指导意见。《通知》指出，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”从上述定义来看，文件并没有对国内推广的PPP具体形进行非常严格的限定，只是描述了“通常模式”下，政府部门和社会资本的大致责任分担：政府主要只负责对价格和质量的监管，以及必要的付费，其他环节主要由社会资本负责。除了上述定义外，《通知》还明确，“按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”14年12月财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金“2014”113号，后简称《操作指南》或113号文），指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”，也没有限定推广的具体合作模式。发改委14年12月下发《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，后简称《指导意见》或2724号文）中指出“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，也没有明确限定合作方式，只是根据项目类型不同将PPP分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，通过BOT、BOOT和BOO等模式推进。从各类PPP相关文件的描述来看，国内正在推广的PPP应不包括私有化类形式，以特许经营类为主。虽然相关文件中没有对PPP的具体形式进行严格限定，但我们注意到多个PPP相关文件中都提到，该模式以特许经营为主要特征。（1）76号文在引言中提到，发布通知是“为贯彻落实党的十八届三中全会关于‘允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营’精神”。（2）财政部长楼继伟在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》中指出，“广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”（3）14年10月国务院印发的《关于加强地方政府性债管理的意见》（国发[2014]43号）在第二条第三款关于推广使用政府与社会资本合作模式中称，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”（4）财政部《操作指南》中提到的项目运作主要方式主要是特许经营类，也包含了外包类中的委托运营和管理合同；并且指出“项目合同应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准”，预计应不包括广义PPP中私有化类方式。（5）发改委《指导意见》对于操作模式选择中指出“经营性项目可通过政府授予经营权，采用BOT、BOOT等模式推进；准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进；非经营性项目可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进，”同时约定了“社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等”。财政部和发改委已分别就PPP合作模式发布了操作指南或项目合同通用指南，发改委牵头起草的特许经营管理办法也正在公开征求意见。财政部《操作指南》就项目准备、项目执行、项目采购、项目运作方式和项目移交给出了基本操作指导。发改委《指导意见》的附件包含了政府和社会资本合作项目通用合同指南，其中规定了包括合同主体、合同关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和其他约定多个方面的基本内容。另外发改委已经于15年1月在其官网公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）全文，进行公开征求意见，预计最终版本年内将上报国务院。该征求意见稿明确特许经营的概念——“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动”。征求意见稿提到，“特许经营可以适用于多种方式：投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有的基础设施和公用事业及其改建、扩建，期限届满移交政府；维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；国家规定的其他方式。”从目前各项规范文件的描述来看，在特许经营模式中，政府和社会资本的合作链比较长，双方共担风险、共享收益，而且项目最终要交还政府。我们理解，单纯的外包类和最终私有化类，即社会资本承担责任过小或过大的形式，可能都不是国内主推的PPP模式。共同成立特别目的公司SPV可能是PPP推广的主要组织形式。很多PPP的研究文献中提到成立特别目的公司，即所谓的SPV来作为PPP项目的建设和运营主体。这种具体的PPP组织形式在财政部76号文并没有明确提及。不过国务院43号文中提到PPP时称，“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”财政部在针对43号文答记者问中还提到，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。”这些文件中都提到PPP将主要以SPV为载体来实现。简单而言，SPV是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，政府以该机构为载体引入社会资本，双方对公共产品或服务进行共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再将项目移交给政府。预计政府部门在PPP模式中的职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。正如上文所提及，76号文要求政府部门的角色主要在于必要的政府付费（最低需求风险）和价格质量监督。另外《通知》还提到，“财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持”。说明政府可能会根据项目的具体情况提供一定的资本投入和补贴支持，同时在项目公司的外部融资方面起到一定的协调督促作用。14年11月国务院下发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出‚改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设‛。政府对于投资主要是支持和带动作用。社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举