我国养老保险制度改革与发展

第七章我国养老保险制度改革与发展老有所养真幸福无儿无女也无忧我要保险教学目的和要求了解我国城镇养老保险制度改革演进，掌握我国城镇养老保险改革绩效的基本评价以及农村养老保险制度的改革与发展。重点和难点城镇养老保险制度改革绩效评价第一节我国城镇养老保险制度改革一、传统养老保险制度的发展与评估（一）传统养老保险制度的发展脉络1、初创时期（1950—1957）1950政务院《关于退休人员处理办法的通知》（享受范围为旧中国就有退休金的机关、铁路、海关、邮局等单位职工）1951政务院《中华人民共和国劳动保险条例》新中国劳动保险制度建立的标志1953政务院《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》1955国务院《国家机关工作人员退休处理暂行办法》2、发展时期（1958—1966）1958年2月国务院《关于工人、职员退休处理的暂行规定》1958年7月《关于现役军官退休处理的暂行规定》1964年3月《关于解决企业退休后生活困难救济经费问题的通知》1966年4月《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》3、蜕变时期（1967—1977）劳动部撤销、工会系统瘫痪，社会保险事务无人管理4、修复时期（1977-80年代初）1978《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》1980《关于老干部离职修养的暂行规定》1981《关于严格执行工人退休、退职暂行办法》《关于军队干部退休的暂行规定》（二）传统退休制度的一些特征1、单方负责2、现收现付3、封闭运行4、离岗不离单位5、制度分立（三）对传统退休养老制度的评估1、强调公平权益，增进了劳动者的福利2、解除了城镇职工的养老后顾之忧3、因内在缺陷而不具有可持续性二、城镇养老保险制度改革背景1、经济改革动摇了传统养老保险的制度基础1986年《中华人民共和国企业破产法》2、传统退休制度自身的困境3、对外开放让中国看到了世界各国养老保险制度改革的潮流和某些共同的发展取向4、人口老龄化三、我国城镇养老保险制度改革的发展演进1、改革初期（20世纪80年代初—1991）1986《国营企业实行劳动合同制暂行规定》1991《关于企业职工养老保险制度改革的决定》初期强调配套，为国企改革配套2、改革发展期（1991.6-1995.3）1993《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》1993《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》1995《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（11条要求）3、全面改革深化期（1995.3-1997《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》1998《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》1998《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》为了解决个人账户“空账运行”、基本养老保险覆盖面低、养老保险统筹层次未能真正实现省级统筹、筹资方式单一等问题2001年12月、2001年7月，国务院分别下发了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》和《关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》补充：试点方案的主要内容1、基本养老保险制度的基本框架坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由企业和职工共同负担。从2001年7月1日起，企业缴费部分全部纳入社会统筹基金，不再划入个人账户；职工个人缴费纳入个人账户基金。社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金纳入财政专户管理，个人账户基金由省级社会保险经办机构管理和运营。个人帐户基金由用于当期支付改为用于积累，所形成的支付缺口由国家和地方财政按一定比例分别予以补助。2、基本养老保险实施范围本省行政区域内的国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及职工；企业化管理的事业单位及职工；城镇个体工商户业主及雇员、自由职业者。3、基本养老保险费的征缴缴费单位应在规定的期限内向社会保险经办机构和地方税务机关双重申报应缴纳的养老保险费金额，并及时向地方税务机关足额缴纳。企业缴纳的基本养老保险费，在税前列支；缴费个人应缴纳的保险费，由所在单位从其本人的工资中代扣代缴，不计征所得税，与统筹部分同步缴费。保险费实行属地征收原则，不得减免，同时针对不同缴费对象还作了具体规定：（1）企业缴费部分企业缴费额以上月列入成本和费用的全部工资总额（后调整为企业实发工资总额）为基数计算，缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，高于20%的地区暂维持不变。（2）个人缴费部分职工（含农民合同工，下同）个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户。自由职业者、城镇个体工商户业主按本人缴费基数的18%缴纳，其中8%计入个人账户，10%划入社会统筹基金；城镇个体工商户从业人员按本人缴费基数的8%缴纳，全部计入个人账户；城镇个体工商户业主按全部从业人员缴费基数的10%缴纳，划入社会统筹基金。4、个人账户的建立及管理个人账户完全由个人缴费及利息构成，个人账户记账利率按基金运营收益率计算。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，实行省级核算、分级支付的管理体制5、享受基本养老保险待遇的条件（1）职工达到国家规定的退休年龄：男年满60周岁、女工人年满50周岁、女干部年满55周岁；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁；因病或非因工致残，由医院证明并经市劳动鉴定委员会鉴定为完全丧失劳动能力的，男年满50周岁、女工人年满45周岁。（2）本人在职期间按规定缴纳基本养老保险费。（3）个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）累积满15年的。同时具备上述条件的人员，均可享受基本养老保险待遇，按月领取养老金。6、基本养老保险待遇的给付基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。建立个人账户前参加工作的人员退休后，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院于2005年12月颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发【2005】38号），其核心任务就是要确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度。该决定的颁布标志着我国完善企业职工基本养老保险制度进入了全面推行阶段。2009.12.22国务院第９３次常务会议讨论通过《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并决定于２０１０年１月１日起实施。第二节我国城镇养老保险制度改革绩效的基本评价一、改革的主要绩效1、构建了适合我国国情的多层次养老保险保障模式2、基本养老保险实施了社会统筹与个人账户相结合的制度模式3、基本建立起了全国统一的城镇养老保险制度体系4、财务机制得到一定程度的强化5、维系并促进了我国的经济改革与社会发展进程二、改革有待解决的若干问题（一）养老保险隐性债务问题在养老保险制度改革过程中，如何消化与吸收隐性债务将决定改革的成败。这里主要涉及两方面的问题：首先是准确核算旧制度下隐性债务的总量；其次是制定合理的解决方案消化吸收隐性债务。1、从1994年开始，国内外的学者、机构已做过大量研究和测算，但由于测算方法、抽取样本、参数选定等诸多方面的差异，测算的养老保险隐性债务规模大小从1万多亿元到10万多亿元不等2、解决养老金隐性债务的合理性（1）还债与劳动者的历史贡献（2）还债与计划经济体制下的“隐形契约”3、养老金隐性债务偿还的方案设计国际经验：战略性调整（财政补贴、以公共资产抵补、以最小成本补偿转型者、设立名义个人账户）和技术性调整（提高退休年龄、提高缴费率、降低养老金替代率、扩大养老保险覆盖面）4、具体解决方式：国有资产划拨增加税种或提高税率调整财政支出结构发行隐性债务融资债券（二）养老金缺口问题1、养老金缺口现状2、财政对养老金缺口的支付状况3、养老金缺口成因人口老龄化；转轨成本的承担问题未得到解决；提前退休；统筹基金收缴率下降导致养老金供款不足；养老保险费征收基数不实；统筹层次低、覆盖面窄；基金管理不佳、增值效率不高4、养老金缺口财政责任分析（1）国外养老保险的政府财政责任实践（2）中国养老金缺口的财政责任分析5、财政支付养老金缺口能力分析（1）财政支出结构调整（2）财政总量增长利用新增财政收入采取其他财政措施：完善现有税种和开辟新税种；划拨国有资产；发行特种国债及彩票6、养老金缺口财政支付的经济效应对经济增长的影响收入再分配效应对居民消费需求的影响完善公共财政体系效应（三）提高养老保险统筹层次问题1、提高统筹层次的必要性有利于建立统一的养老保险体系（统一制度、标准、征缴、支付标准、管理）；加强基金统一使用；提高基金运营效率；抵御支付风险2、现状：发展缓慢原因：各地间经济发展不平衡；未能在政策上明确各级政府在养老保险上应承担的具体责任；各利益主体的博弈3、解决思路制度改革：统一养老保险制度观念上：树立大保险与可持续发展观扩大养老保险覆盖面努力做实个人账户（四）扩大覆盖面问题现在扩面的重点是农民工、非公有制经济组织从业人员、城镇灵活就业人员影响因素:市场化程度、人均基本养老保险金受益额、地方政府的财政扶持力度、经济发展水平（五）养老保险基金投资运营问题1、拓宽投资渠道2、科学化投资组合3、建立投资风险防范体系4、建立基金监管体系（六）法定退休年龄调整问题（七）多层次养老保险体系构建问题（八）缴费率调整问题（九）养老金替代率的调整机制问题（十）法制建设问题三、养老保险制度改革的研究现状1、养老保险制度的财政收支2、养老保险制度的适用性3、养老保险制度的再分配效应4、养老保险制度对要素市场的影响第三节我国农村养老保险制度的改革与发展一、农村养老现状1、家庭养老2、社区养老3、社会养老（民政部1991年《农村社会养老保险基本方案》）二、农村养老保险制度的发展1、建立的基本原则2、保险对象3、资金筹集4、建立个人账户5、月缴费标准分为十档6、投保人领取养老金，保证期为10年7、基金以县为单位统一管理中国农村社会养老保险制度的发展历程大致可分为三个阶段：第一阶段：1986—1992年，试点阶段第二阶段：1992—1998年，推广阶段第三阶段：1998年以后进入衰退阶段三、基本评价（一）对农村社会经济发展的积极作用1、促进农村经济和乡镇企业的发展2、促进计划生育政策的顺利实施3、适应农村家庭结构与社会结构转变4、有利于农村社会保障体系的构建（二）现实农村养老保障存在问题问题背景：1、土地养老保障不断弱化2、农村家庭养老方式面临挑战3、农村人口老龄化拖累农民改善养老状况4、农村劳动力向城市转移加重家庭养老负担5、农村税费改革冲击集体养老基础农村社会保障制度存在的问题：1、农村社会保障制度亟待发展（城乡分割、失地农民、农民工）2、农村社会保障资金待充实3、农村社会保障体系待健全（项目发展不平衡、体系覆盖面窄、机构效率低下）另外一个角度看问题1、适用的选择性较强，目标人群的实际政策指向存在偏差2、缺乏权威有效的法律法规依据3、缺乏有效的激励机制与稳定的资金来源4、管理监督体制和机制不健全、不规范5、保险基金难以有效运行6、社会保险制度安排中存在矛盾冲突四、推进农村社会养老保险制度建设的理论与政策建议宏观上1、坚持强制性制度变迁方式，加大政府对建立农村社会养老保险制度的推进力度2、加强政府财力支持3、拓宽资金筹集视野，尝试发展以产品换保障等新的方式4、健全基金管理体系5、重视非正式制度的作用，大力培育农民对社会养老保障的认识具体措施：1、改革现行土地制度，再造土地保障能力2、巩固农村家庭养老的基础地位3、搞好农民身份