成渝统筹城乡综合改革试验区考察报告

成渝统筹城乡综合改革试验区考察报告吴志良2009年5月3日序言2009年4月下旬，去重庆、四川考察。考察的目的是要学习渝、蓉两地城乡统筹综合改革试验的成功经验。成渝国家级统筹城乡综合改革试验区的试验，受到高度的关注，完成考察报告很容易，要写好这个考察报告对我来说很难。改革，关键在于实践。但是，改革不应该再可以说是摸着石头过河的事情，方方面面的确要有理论总结。不考察，不知道，考察报告不写，更不知道，总结改革的经验，是天底下的难事，更不要说改革本身了。所以，改革家是最苦命的人。中国经济经过改革开放后30年的发展，工业化、城市化、市场化、国际化成就非凡，在全球化迅速发展的今天，已经成为世界上第四大经济体。我们国家发展到今天，在土地特别是农民的土地上得到的好处实在太多了。工业化发展速度越来越快，城市化水平越来越高，GDP总量越来越大，有人说工业化和城市化是农民进工厂、村民变市民的过程，结果是农民的数量越来越多，城乡差别越来越显著，改革开放已经这么多年，冒出个越来越严重的＂三农＂的问题。2008年，著名经济学家厉以宁先生在《北京大学学报》上发表长文《论城乡二元体制改革》，提出搞活农业经济发展，提高农民收入，关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。厉以宁因此获得2008CCTV中国经济年度人物的特别荣誉奖。现在十七届三中全会决议已经明确，改革城乡二元体制，走城乡一体化的道路。而早在2007年，国家批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，据厉以宁于今年4月6日在南京的说法，都是搞城乡二元体制改革的（2009年4月6日，厉以宁在＂中国经济信心之旅＂南京站的主题演讲）。他的说法是可以肯定的。在十七届三中全会前，厉以宁就建议中央将推进统筹城乡综合配套改革试验区建设写入即将召开的中共十七届三中全会的文件，推动试点，鼓励地方探索土地承包权的各种有效流转形式，包括在不改变土地的农用地性质的前提下发展农民以承包地入股的股份合作制。在2008年9月2日全国政协＂统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局＂专题协商会上，厉以宁表示，＂统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。＂（厉以宁极力主张＂农村土地流转＂，也受到尖刻的批评）。我国正进入城市化和工业化的高速扩张阶段，1998—2006年，我国的城市化率以每年1.5个百分点提高，2007年的城镇化率达到43%，未来一段时期，发达地区的产业升级、城市化水平提高以及由产业转移带来的中西部地区的工业起飞和城市发展，仍将是拉动我国经济高速成长的两大引擎。在高速工业化和城市化进程中，选择怎样的城市化模式，以及在这一进程中如何对待土地财产权利问题，将是决定我国经济是否能实现健康、持续、公平发展的关键，在很大程度上决定着我国经济的未来。据国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英的说法，目前我国的城市化有两种模式，第一种模式，是地方政府以区划规划和土地国有化推动的城市化；第二种模式，是农民以集体土地自主参与工业化、城市化。中国的城市化是城市在扩大、农村不缩小。第一种模式是合法的，第二种模式不合法。第二种模式虽然不合法，但在有些地方，如广东南海，已存在10多年了，要转为第一种合法模式也很难办。有的从全国情况出发，认为应该取消广东南海所采用的第二种不合法模式，将其转为第一种合法模式；有的则从广东南海等地的实际情况出发，认为应该允许第二种模式的存在，在政策上让其合法。争论没有达成共识。江苏全省的城市化模式，当然是第一种模式。这种城市化模式，一是需要＂土地财政＂的强烈支持，二是以设区的市为单位要有大量的土地后备资源，三是要有不间断的基本建设投资和工业用地需求，四是要有失地农民的大量付出。2003年以后，江苏省城市化明显有优先发展＂大城市＂的倾向，大拆大建对土地和农民的压力就更大。作者希望有更的多人明白这个。成都、重庆的城市化和工业化用地也要通过征用才能使用，既不完全是第二种模式，农民不可能拿集体土地自主参与工业化、城市化，也不完全是第一种模式。他们的经验特别是推进城乡统筹的理念、方式，更有普遍意义和借鉴作用。而灾难对人文意识的唤醒以及成都在救灾重建中探索出来的改革思路，对扬州、对江苏在金融危机和科学发展条件下反思发展问题具有时代特色、意义重大。一、渝蓉两市的基本情况及改革试验启动情况（一）成都市成都，是四川省省会，副省级城市之一，共辖9个区、4个市、6个县，土地面积12390平方公里，其中，中心城区面积598平方公里，市辖区面积1418平方公里。1993年，成都被国务院确定为西南地区的科技、商贸、金融中心和交通及通信枢纽，综合实力西部第一。2007年，成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区已获国务院正式批准，成为继上海浦东新区和天津海滨新区之后又一个国家综合配套改革试验区。2008年末全市户籍人口1125.0万人，常住人口1270.6万人。2008年，全市实现地区生产总值3901亿（比上一年增长12.1%，列中国城市第14名），人均GDP超过4000美元。建国60年来，成都市面貌变化很大。解放初期，成都市的建成区面积只有18平方公里，是一座消费型城市。特别是改革开放以来，成都市坚持以城市规划为＂龙头＂，旧城改造、新区开发和城市道路等基础设施建设，以前所未有的速度发展，市容、市貌发生了举世瞩目的变化。上世纪70年代，成都市城乡分野基本上以一环路为界，但一环路以内还有部分农田，到80年代末，一环路以外全部是农村，90年代二环路以外全部是农村，到21世纪初，城区已填充到三环路，但三环路以外全部是农村，现在，三环路以外已被城市和非农建筑迅速占领，成都市居民最为直观地看到，每10年甚至5年，城区就会有很大扩展，目前这种趋势正呈现加速态势。2007年提出＂全域成都＂，＂全域成都＂的核心内容是统一规划和建设成都12390平方公里市域，形成＂一区两带三圈层四基地＂布局格局。＂一区＂：1个特大都市区，由中心城和华阳、新都、龙泉驿、双流、温江、郫县等6个新城构成；＂两带＂：龙门山和龙泉山两个旅游发展带；＂三圈层＂：成都城市的三个圈层；＂六走廊＂：中心城—华阳—正兴，中心城—双流—新津—蒲江，中心城—温江—邛崃，中心城—郫县—都江堰，中心城—新都—青白江—金堂，中心城—龙泉驿；＂四基地＂：争取用10年时间，将成都建成中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。＂全域成都＂强调在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障碍，按照经济发展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自由流动和优化配置。从2003年开始，成都市就提出了＂统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化＂的工作思路，2004年2月5日成都市出台《中共成都市委、成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》（成委发［2004］7号）后，围绕意见印发了涉及县乡财政体制、农业行政管理体制、户籍管理制度、土地流转办法、社会保障等方面的政策、制度文件几十个，形成了较为完善的统筹城乡发展政策体系。由此成为中国第二次农村改革的先行者。成都是在有过5年的统筹城乡实践经验的基础上，开始国家级统筹城乡综合改革试验的。（二）重庆市（渝）重庆是中国四大中央直辖市之一（1997年3月14日批准设立），是我国西部最发达的特大中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽、城乡统筹的特大型城市。直辖使重庆中心城市生产力不断得到释放。土地面积82403万平方公里，共辖19个市辖区，17个县，4个自治县。2007年底，重庆户籍人口总量已达到3235.32万。2007年，全年实现地区生产总值4122.51亿元，比上年增长15.6%，按常住人口计算，人均地区生产总值达到14660元，比上年增长15.3%。重庆以主城区为依托，各区、县、自治县形如众星拱月，构成了大、中、小城市有机结合的组团式、网络化的现代城市群，是中国目前行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。2007年初，重庆将四大板块的发展战略确定为＂一圈两翼＂三大板块，即＂1小时经济圈＂和渝东北、渝东南＂两翼＂。（重庆＂一圈两翼＂的含义是：依托＂１小时经济圈＂发展优势产业，与四川共同打造国家新的增长极——成渝增长极；以库区腹心城市万州区为中心的渝东北和以黔江为中心的渝东南则合理开发矿产资源，发展特色农副产品加工和特色旅游产业。）＂一圈两翼＂既是重庆的区域发展战略，且深刻蕴涵着重庆统筹城乡的发展模式、工作重点和着力方向。2007年9月，国务院下发《国务院关于重庆市城乡总体规划的批复》，正式批准实施《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》，明确了重庆市是我国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。以重庆为中心的古巴渝地区是巴渝文化的发祥地，这片土地孕育了重庆悠久的历史。重庆着力推进区域经济协调发展，努力把＂一圈两翼＂打造为统筹城乡改革试验的平台，明确了一小时经济圈＂领头领跑＂、渝东北地区＂提速提档＂、渝东南地区＂做特做优＂的战略目标和任务。努力构建产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发八大新机制，＂一圈＂和＂两翼＂按主题功能定位优势互补、协调发展，在协调的基础上促进城乡互动发展。重庆市着力形成城乡一体化的基础设施网络，鼓励城市资源下乡，支持实施农业产业化和小城镇开发相结合的综合性建设。渝、蓉两市均具有广袤的农村，农村人口众多，城乡二元结构矛盾突显，建设统筹城乡发展综合配套试验区的典型和示范意义十分明显。（三）成渝两市改革试验启动情况2007年6月，经国务院同意，国家发展和改革委员会批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区（国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知2007年6月7日，发改经体［2007］1248号）。通知要求，重庆市和成都市要从两市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。统筹城乡协调发展，是消除中国社会发展的二元结构，达到城市和农村、居民和农民真正平等的目的，是在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署，是继上海、天津建设综合配套改革区之后的又一重大举措。其意义堪比当年中央设立深圳经济特区。1、成都市开展建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的基本思路和制定的主要政策、采取的主要措施（1）成都市的基本思路中共成都市委制定了未来10年的统筹城乡发展目标：明确提出＂三个集中＂的战略思路，即：一是工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。工业集中度达到80％，城市化率达到70％，土地规模经营率达75％。到2017年，要把150万农民转变为市民。二是经济社会实现跨越发展。全市地区生产总值在2006年的基础上翻两番，突破1万亿元，万元地区生产总值能耗减少20％。三是城乡差距明显缩小。城镇居民收入稳步增长，农民人均纯收入年均增长10％以上，城乡居民收入比例缩小到2∶1。就业，教育、医疗、社会保险、公共服务实现城乡基本均等化，城乡居民生活条件基本同质化。四是科学发展体制初步形成。建立起较为完善的市场经济体制、公平正义的社会制度、执政为民的价值体系、廉洁高效的行政管理体制，经济、政治、文化、社会建设得到全面发展，发展的成果惠及城乡居民，城乡、区域和人与自然更加协调发展到。根据2007年成都市委、市政府《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，到2017年，将有150万农村居民转变为城镇居民，城乡差距明显缩小，城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡，城乡居民生活条件实现基本同质化。全市地区生产总值将突破1万亿元，在