第九讲治国的金融之道-陈志武

YaleSchoolofManagement第九讲治国的金融之道陈志武1YaleSchoolofManagement国家理财策略规避财政风险的三种方式国债促发展的历史经验制度决定国策模式增税与发债的比较中国致强之路能走多久？YaleSchoolofManagement国家理财策略统治者面临的风险：战争、灾荒、内乱。而在这种时候，国库里没钱，财政上入不敷出。四种风险规避手段：1.提前存银子(“节流”)：往国库中存的越多则越好；王朝时期的理财策略。2.借钱花(“开源”)：事先尽最大可能地发展国力，不仅把当下收入都花完、用于发展，而且还尽可能借钱发展，透支未来的收入先发展；中国近三十年和美国的策略。3.加税4.滥印钞票YaleSchoolofManagement存银子：朝代时期的发展模式王朝时期基本的财政规律：朝代兴起时期国库丰盛；随后递减，财政日益吃紧，赤字越发不可收拾，致使改朝换代。传统解释：朝代初期腐败不普遍，但因为没有对权力的可靠制约与监督机制，随着专制体系的年龄越来越高，贪污腐败也会越加猖狂，到最后国库空空，迫使朝廷在财政税负上狗急跳墙，然后便是官逼民反，朝廷最终灭亡。权力失控和贪污腐败肯定是改朝换代规律的重要制度性根源，但除此之外，还有国家理财策略以及金融技术上的差别。YaleSchoolofManagement存银子：以清朝为例康熙四十八年（1709）到道光三十年（1850）户部库存银两的变动情况。YaleSchoolofManagement按照传统标准，清朝即使在鸦片战争之后、太平天国起义之前还非常富有这种富有在乾隆后期达到顶峰，1781年国库存银7000万两，到1789年为6000万两。1850年时降到800余万两。太平天国起义对朝廷开支带来极大负面影响，发生货币危机，但即使在1853至1863年间，户部银库仍然年增19万两。然而，国库财富只是反映过去收入的钱，它并不能表示清朝未来也会富有。清朝初、中期往国库积累了大量财富，但从那以后就开始每况愈下，印证了朝代财政先富后贫的周期性规律。而且，往国库存银子越多，社会的货币供应越缺YaleSchoolofManagement存银子：清末情况YaleSchoolofManagement从康熙中叶开始，每年财政盈余约500万两，乾隆中期以后年均结余在1000万两左右。鸦片战争之前的年度财政盈余也超过500万两，到鸦片战争后的1847年，财政结余为380万两。甲午战争前的1893年，国家财政结余高达760万两。这些数据说明，虽然按照传统儒家理财观念看晚清的结余可能太少，但当时的经济国策从根本上讲极其荒谬，在两次鸦片战争都失败、后来又面对日本的威胁下，朝廷不仅不想法把未来的收入透支来加速发展国力，反倒还一心放在“节流”上，只想往国库多存钱。结果是，国力相对其它国家继续衰退。YaleSchoolofManagement借钱花：1981年后的启示YaleSchoolofManagement2004-2013财政赤字情况(4000)(2000)0200040006000800010000120002004200520062007200820092010201120122013YaleSchoolofManagement借钱花：近三十年持续增长的启示1978改革开放后，1982启动国债：共发行121亿元国债和外债，相当于当年政府全年开支的9%左右。不论规模大小，对于一个习惯于反对“借钱花”的社会来说，启动国债这件事本身就是一种观念冲击。1986年国家财政赤字达到82亿元，占财政收入的3.9%。新发国债138亿元，比上年增长54%。1988年134亿元；1989，408亿元。1989-1991经济相对低速增长，三年共新发国债1245亿元，给经济增长提供新的推动力。结果，GDP增速从1990年的3.8%回升到1991年的9.2%。YaleSchoolofManagement1994财政赤字上升到575亿元，占当年国家财政收入的11%，创历史新高。为了填补赤字并支持发展，发债1175亿元，也创历史新高。1998亚洲金融危机，发债3311亿元；1999年再发债3715亿元。在1998年财政赤字高达1744亿元（占财政收入的15%）的情况下，国债融资让中国在亚洲金融危机期间和之后保持以高于7%的速度增长。截至2004年底，国债余额29631亿，占GDP的比重21.6%。从1982年到2004年，国债余额的年增速在25%左右。YaleSchoolofManagement两种国策，两种结局在传统中国财富观念主导下，清朝国策是以最大限度存银子。在1896年之前的两个半世纪，财政基本都健康，少有赤字，按传统标准应该很强盛。但实际是不堪一击，清朝很快垮了，守财丧命。当代中国自1982年开始，不仅年年有财政赤字，而且赤字由当年的18亿元增长到2003年的2916亿元，赤字占GDP之比由1982年的0.33%上升到2.5%。此期间国债也从几乎为零增长到2.9万多亿国债余额。靠赤字发展的国策当然有悖于传统理财观念，但有了这些赤字和国债之后，反而比任何时代都强。YaleSchoolofManagement晚清的财政危机到底有多严重？甲午赔款和庚子赔款对满清是致命冲击。那些赔款所带来的财政危机到底有多严重呢？按陈锋先生估算，这些赔款以及其它外债支付，清政府在1902年后每年要付4700万银两，相当于1903年财政收入的44.7%。但是，1903年实际财政赤字约3000万两，占财政收入28.6%。跟今天中国的赤字比，这种规模并非离谱。2000年财政赤字是财政收入的18.6%，从1999到2003年，该比率维持在13.5%与18.6%之间。按照32.8亿银两的GDP估算，6.5亿两赔款债务约为1903年GDP的20%，比2003年2.9万亿国债余额占GDP的比重（21.6%）还低一点。从这一角度看，晚清财政与国债状况并不比今天的差。YaleSchoolofManagement相比之下：美国建国以来财政赤字占GDP之比YaleSchoolofManagement美国建国以来国债余额占GDP之比YaleSchoolofManagementUKNationalDebtas%ofGDP1692年开始国债市场以来英国历年国债余额相对GDP之比YaleSchoolofManagement公元1600年的“富国”与“穷国”印度6200土耳其1600明朝中国1500日本1030西班牙-680018国库黄金（万两）Data:McDonald(2003),Afreenationdeepindebt,p.131YaleSchoolofManagement单从财政数字看，晚清的负债并没以往说得那么可怕，关键在于当时面对战争等风险事件时，缺乏缓和赤字危机的手段，在国家理财策略上。YaleSchoolofManagement类比：家庭规避风险手段1.多存钱。非常低效：一方面牺牲今天的消费和创业机会，使个体无法尽最大限度地发展，另一方面不能完全规避各类风险，特别是难以规避低概率、高损失的风险事件。2.靠保险和其它金融品种：只要付较小的保费即可达到医疗保险、财产保险、天灾保险、人寿保险等3.靠亲族关系：这种隐性互保不是硬性执行的契约，而且范围小，风险分摊效果不佳。4.靠教会等社团网络5.靠政府福利项目YaleSchoolofManagement国家规避财政风险的手段一个主权国家没有这么幸运，没有完全像血缘“家族”、宗教这样的国家互保共同体，也没有为国家提供各类保险的保险市场、没有超越国家的“世界政府”福利。因此，特别是过去的朝廷，它们没有那么多可选的规避财政风险的工具。它们：要么像清廷那样最大限度地存银子，要么像美国或者近期中国那样通过借国债加速发展：把经济实力做大、把金融市场做强，以此强化对付未来危机的能力。除此以外，就是增加赋税在货币上动手脚YaleSchoolofManagement靠增税缓解财政风险的陷阱:以明朝为例明中叶后，政府财政逐渐吃紧，16世纪中叶（嘉靖朝）每年赤字多者400万两，少者百万两。到1567年，太仓银仅存135万两，只够三个月开支。自万历四十六年（1618），“辽东兵事兴⋯⋯先后增赋凡五百二十万有奇，遂为定额”（张廷玉，《明史》）。但增税并没缓解明廷财政。1628年崇祯帝继位时，财政赤字为113万两。为补亏空，崇祯帝在万历年间每亩加9厘税赋的基础上，再增3厘，共增税165万两。跟万历年间三次加派加起来，共达680万两。但是，农民战争不断爆发，军费开支不断上升，增加赤字压力。如果再加税太多，会加剧官逼民反，朝廷只好尽量拖欠军饷等债务，崇祯元年时欠饷已达520万两。到崇祯十年，仍然拖欠边镇军费，导致边兵大量投奔起义军，把明朝推向崩溃。到崇祯十一年，战情急转直下（李自成第二次翻身），财政危机也日益恶化，“不集兵无以平寇，不增饷无以饱兵”，崇祯帝只好“勉从廷议，暂累吾民一年”,批准加派280万两新税。YaleSchoolofManagement由于明代到崇祯年间，灾荒频繁，国力太弱，崇祯帝的理财能力再强可能也难以扭转宿命。这种时候还强征新税，如果民不反，那反而怪了。靠单年的加税解决财政危机，最大缺陷是强化了一次性大额开支对社会当年的冲击，是“税负休克疗法”。而如果能让朝廷把大开支平摊到未来30、50年，让社会每年支付一点，情况会大为不同。但，只有长期限债券、长期贷款等才能作到，需要有长期债券市场存在。YaleSchoolofManagement货币手段的弊端：滥发纸币为例宋代使中央集权在经济、军事、社会等方面大幅扩张，官府机构不断臃肿，官员数量不断扩充，使开支相应地膨胀，宋朝财政几乎始终面临入不敷出的威胁。出现财政危机时，宋廷往往利用货币发行转嫁危机，主要表现在铸行铁钱、大钱和滥发纸币上。宋仁宗时期，宋夏战争，军费骤增引起财政危机，于是就在陕西铸行铁钱和大铜钱，造成了灾难性的后果。宋神宗时，为了支持西部战争，四川交子开始两界沓行，即增加了一倍的发行量。又企图在河东、陕西发行交子，因与盐钞发行冲突，遭到失败。…宋徽宗时，为了支持西部及后来的对辽战争，…发行成本低、面额大的当十钱、夹锡钱，将楮币推向全国，且无节制地扩大发行量，结果造成通货膨胀，经济秩序一片混乱。YaleSchoolofManagement货币手段的弊端：金属货币为例即使没有纸币，金属货币也能让朝廷转走老百姓财富。为解决太平天国引发的财政危机，咸丰朝于1853年经户部发放官票、宝钞，同时也铸造大量重量轻、面值大的铜铁大钱。当时铸造面值为1000文、500文铜大钱的成本分别只有114文、90文，等于让清廷只需花114文的价值就能从民间获取1000文的财物！按照同样的逻辑，1854年户部、工部开始铸造铁大钱。在1853至1861年间，朝廷共铸造等于826万银两的铜铁大钱。随着铜铁大钱、票钞纸币的滥发，城乡物价飞涨。香油涨价3倍多，硬煤涨4倍，茶叶涨价5倍，猪肉涨6倍。物价猛涨，货币大幅贬值，让老百姓真实收入与财富缩水。社会动乱、民怨沸腾自然就不奇怪了。YaleSchoolofManagement货币手段的弊端这种失信加快了朝代的更替，使早在宋朝发明的纸币难以在中国社会持续，让本来可大大加快发展、促进专业分工的纸币无法发挥作用。虽然由操纵货币来掠夺大众钱财不像直接征税那么一目了然，但缺点相似：给社会的短期冲击太大，极易导致动乱甚至起义。换言之，由此掠夺社会财富，好处是短期、一次性的，但代价是长期性的。这种办法往往只有狗急跳墙的政府才使用，老百姓看到朝廷这种行动时也知道朝廷即将结束。YaleSchoolofManagement用长期债券缓解财政危机理想的缓解财政危机、支持发展的办法是发行长期债券，其期限越长越好：可把一次性大开支平摊到未来很多年，减轻单年的支付压力。有两点值得注意：1.从征税角度讲，一次性加税100亿和今天调高一点税率使以后每年