城镇化进程中土地被过度占用的根源及对策研究

城镇化进程中土地被过度占用的根源及对策研究作者：荀守奎来源：《当代世界与社会主义》2011年第2期摘要：在我国的城镇化推进过程中,土地被过度占用的现象很普遍。土地被过度占用有广泛的根源，也有许多危害。为此，需要我们深入探讨，并从适度推进城镇化、保护基本耕地和农民生存权益、监管城镇用地规划和非农土地利用效率、改革现有财政体制、科学确定征地补偿价等角度寻求解决对策。关键词：城镇化，；土地征用；补偿机制近年来，中国城镇化进程不断加快。与此同时，各地对土地的占用日趋加重。城镇化进程中土地被过度占用，既有客观原因，也有不合理性,深入分析其中的原因有利于探寻对策。一、土地被过度占用的根源（一）城镇化的快速推进和城镇化土地利用率低下1．城镇化的快速推进近年来，伴随着中国经济的快速增长，各地发展的不平衡也不容忽视，突出表现为广大农村地区、第一产业及小城镇发展比较滞后。为尽快消除不均衡状况，促进农村、小城镇和大中城市统筹发展，各地掀起了城镇化热潮,使城市和城镇人口快速增加。为满足原有城市和城镇新增人口或者新建城市和城镇人口对居住、就业、交通和公共产品的需求，迫切需要增加住房、工业、基础设施建设。这必然使原有城市和城镇规模越来越大，或者新建城市和城镇不断扩大。而且各地城镇化快速推进必然加大对土地的需求，因此过度占用土地在所难免。2．城镇化土地利用率低下由于缺乏科学有序的规划和监管，导致在城镇化过程中土地利用效率普遍较低。具体包括：规划不科学，许多地方打着“大交通、大发展”等旗号，盲目加宽道路，建大广场、大绿地等；监管不到位，已征用的土地没有按规定开发却得不到制裁；建筑容积率（即土地开发利用的强度）过低，没有使土地利用效率最大化。由于城镇化热潮中土地利用存在不科学、不合理的情况，因此土地被过度占用就非常普遍，问题也必然严重。（二）打工潮的出现和农业生产技术的改变1．打工潮的出现由于二元结构的制约，长期以来广大农村地区经济发展比较落后。为增加收入、改变落后面貌，不少农村人开始到城市寻找门路。另外，由于近年中国东部地区以及大中城市发展较快，其对劳动力的需求也较大。进城打工者可以在很短时间内获得比农业劳动高很多的收入。由此形成了具有中国特色的“打工潮”。早先，农村进城的人多是老弱病残者；自大规模打工潮出现后，进城者更多的是青壮年劳动力。打工潮的出现增加了农村人的收入，但也使很多农民放弃了祖辈赖以为继的农村（业），并导致大量房屋空置，大量农田被抛荒，农业生产积极性受到极大影响。为提高土地资源利用效率，避免闲置浪费，农村土地被城镇化占用也是必然的选择。2．农业生产技术的改变杜尔哥、安德森等人都提出过类似“土地边际收益”具有“递减规律”。这为后来马尔萨斯的“人口论”、李嘉图的“级差地租说”提供了有力证据，也成为约翰·贝茨·克拉克、凯恩斯等有关理论的重要依据。①土地边际收益递减是一个很重要的规律，但其必须在其他条件（如生产技术）不变时才能产生；如果技术条件发生变化，这个规律未必存在。在计划经济时期，中国传统的农业生产主要是人畜耕作，效率较低。农村土地家庭承包后，特别是近年来，机械化、集约化和现代生态化使农业生产技术发生改变。在这种情况下，只需要更少的土地就可满足更多人的生存要求，农业用地转为非农化的弹性必然增加。（三）资源稀缺的制约和财政体制的缺陷1．资源稀缺的制约稀缺与短缺不完全相同，前者主要是指相对于人们无限增长的多样化需求，用于满足需求的手段是有限的,并不完全是指资源绝对数量的多寡。根据西方经济学，地球上任何一种资源都具有稀缺性，土地也不例外。在人类社会的一定阶段，由于人们征服、改造自然的能力有限，所以能够满足人们生产和生活的土地资源是有限的。随着各地城镇化热潮不断高涨，当农业用地不能产生更大效益时，短期内有限和稀缺的土地资源自然会被能产生更大利润的城镇化所占用,向城镇化逐步集中。2．财政体制的缺陷根据现行土地制度，城市发展用地可由政府依法征收农村土地，再根据用途处理：公益用地通过无偿划拨；工业及政府为调整经济结构的用地通过协议出让；商住经营用地通过拍卖出让。由于经营性用地能给政府带来巨额收入，因此在很多地方已成为市政建设的重要资金来源，并且比例逐年增大；同时也成为盲目扩大城市规模、建设政绩和形象工程的主要资金来源。②以各种名义对农村土地进行的大规模圈地运动越来越剧烈，也引起人们的担忧。（四）地租理论的作用按照马克思的资本主义地租理论，地租是土地所有者凭借所有权而获得的收入，而土地所有权是人们的社会关系在土地问题上的表现，其源于对土地的垄断。在家庭承包制下，农民是承包、租种土地的主要主体，农民对土地具有政策赋予的适当经营权。当农业收入在扣除成本和税费（即地租）后有利润时，农民才有耕作积极性。近年来，国家为鼓励农民农业生产积极性而逐步采取了减免农业税费、给予农民种粮补贴等措施，农民耕种土地已不存在地租成本，只有种子（苗）、水、化肥、农药、人工和机械等成本，但是农民仍然要对耕种土地的利润大小进行衡量。如果农业利润低于打工利润时，农业对土地的需求就会下降，农地的城镇化就很正常。二、土地被过度占用的危害（一）影响了农村和农业发展城镇化进程中，在原有城市和城镇的土地不能满足需要时，必然导致大量的农村土地因为本地或者异地城镇化而被占用，农村生存的地域空间越来越小，由此产生的危害必然越来越大。近几年，虽然中央已经意识到问题的严重，并提出改革方案，但效果如何尚需谨慎评判。2006年4月开始，国土部将山东、天津、江苏、湖北、四川列为城乡建设用地增减挂钩试点，2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，随后两年中又批准了19省加入试点。根据文件，增减挂钩是指将拟整理复垦为耕地的农村建设用地和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧区，在保证区内各类土地面积平衡的基础上，增加耕地有效面积，节约集约利用建设用地，使城乡用地布局更合理。③此文件本意是将土地级差收益用于农村的建设，希望城市反哺农村、工业反哺农业，优先支持农村和农业，最终促进土地合理利用，但在执行中盲目无序占用土地的情况非常严重。由于农村土地被大量占用，使农业基础缺乏保障，因此，期望农村快速协调发展的目标难以实现。最终，恰当转变经济结构、顺利调控通货膨胀等宏观愿望也就难以实现。（二）损害了农民合法权益和长期生存权目前理论界比较期望的做法是将城镇化和新农村建设有机结合。正是基于这种期望，在建设新农村过程中通常将农村居民点、住宅建设与具有城市社区功能联系起来，希望通过住宅合理规划使农村真正改变多年来住房、交通、卫生条件差的状况，使农村福利待遇、生活质量逐步向城镇、城市靠近。但遗憾的是，在城镇化和新农村相结合建设的过程中，城镇化的推进存在不少不合理之处，导致对农村土地的过度占用。由于土地被大量占用，农民宅基地的所有权即将甚至已经消失，同时农民依法承包的土地也因为种种原因而逐渐被集约。作为补偿，农民要么“被上楼”，要么以得到少量补偿款为代价逐步变成既没有农村土地、又没有城镇待遇的“失业农民”。虽说有非常多的农民原先为了打工已经离开农村、土地和农业，但是其中很多农民的生存保障仍然在农村。如果没有土地和农业作为保障，将来有一天这些进城打工的农民再回到农村，他们将失去根本保障，其长久的继续生存权将受到严重影响。（三）阻碍了社会可持续发展随着城镇的边界日趋扩大，新的基础设施、新的工业项目被不断建设，导致大量农地被非农占用；加上人为污染，大量土地原有的自然生态系统遭到严重破坏。另外，由于一定时期农村生产力水平的限制，在农业土地不断减少的同时，农民必然想方设法去开垦未被开垦的土地、森林、滩涂等，导致自然生态系统因为滥砍乱伐而被破坏。这一切最终导致城镇和农村实现社会可持续发展的生产、生活等环境基础遭到破坏。（四）导致中国可能掉入“中等收入陷阱”的社会问题加剧中等收入陷阱源于经济增长的陷阱分类。一个国家（地区）发展一般经过三个阶段④：一是从低收入到下中等收入阶段，是经济起飞阶段。这一阶段主要表现为要素高投入、空间低集聚、贸易低附加值、资源高消耗与环境高污染。由于有“后发优势”和“对外开放”，发展目标比较容易实现；否则会掉入“低收入陷阱”。二是从下中等收入到上中等收入阶段，即欠发达经济体重要转型期。如果转型成功，经济可保持持续增长，顺利进入上中等收入；如果转型不成功或者失败，经济可能掉入“中等收入陷阱”。三是向高收入或发达经济体过渡，表现为知识和技术创新驱动，要素高集聚，产品高附加值，人与人、人与自然和谐发展，否则会掉入“高收入陷阱”。2010年底中国GDP为39.7983万亿元，人均GDP已超过4000美元，中国已开始由中等收入阶段向高收入阶段迈进。但由于城镇边界过度扩张、基础建设和项目盲目上马、农村土地被过度占用等，导致经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、社会公共服务短缺、就业困难、信仰缺失、金融体系脆弱⑥等社会问题在各地不同程度地出现或加剧。这些问题最终可能使中国掉入“中等收入陷阱”。三、土地被过度占用的对策（一）加强基本耕地和农民生存权益的保护土地是第一产业基础,关系其他产业稳定，而且中国人口多、耕地少，因此节约利用、保护土地意义重大。坚守18亿亩耕地是中央制度的红线，所以必须加强基本农田保护。为此应该：划定永久基本农田，确保总量、用途不变；科学引导农村家庭承包土地的转包、出租、转让等，既要充分利用土地，又要避免农业用地被随意转化成非农用地；科学、适度地执行《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，最大化地将农村腾出的宅基地复耕。在农村土地被城镇化占用过程中，要坚决维护农民的合法权益和长期生存权。第一，在不影响农村和农业发展的前提下，切实保护农民应得利益。第二，保证农民在失地后的就业、住房、社会保障，坚决杜绝因为失地而使农民最终成为“是农民而没有地、像工人而没有稳定职业”的新失业阶层。第三，在征用农村土地时，给予农民更多的决定权和话语权，让农民自己或者被征地农民的大多数表决决定，发挥农民在征地过程中的主人翁作用。第四，要坚决避免由政府或者“一把手”说了算，避免长官意志凌驾于农民、人民群众的利益之上。（二）加强城镇用地规划科学性和非农土地利用效率的监管第一，加强城镇用地规划科学性的监管。客观地讲，不论城市、小城镇的现代化，还是农村的初次城镇化，必要的土地占用难以避免。但占用之前，一定要结合区域位置、发展任务、经济实力、拟采取措施、用地面积、中央政策等，对地区发展进行科学规划。而且，这种规划应该经过上级有关政府严格审批,要有前瞻性和务实性。第二，加强非农用地利用的科学性和效率监管。应对即将建设项目的环保、经济社会效益、地区可持续发展性进行认真评价，坚决避免只顾短期利益；应对项目的土地利用效率认真审查，最大限度地利用土地；合理拓宽城镇和城市的道路、广场及休闲绿地。第三，加强征地审批监管。建立、健全征地法规；加强对征地程序的监管，严格住宅和工业、城市用地审批，减少浪费，杜绝为政绩而盲目用地；严惩征地违法行为和腐败行为，坚决避免因征地而导致社会各阶层收入差距扩大。（三）改革现有财政体制由于政府机构臃肿和资金不足，加之资金利用效率低，各级地方政府存在着通过土地换取财政收入的动机和要求，所以通过大规模占用土地而充实“第二财政”的现象非常普遍。为此，必须进行财政体制适当改革。第一，在改革过程中，要适当增加地方政府尤其是基层政府在财政收入体系中的分摊比例，增加基层政府的经济来源，减少出让土地的欲望。第二，中央政府应健全对地方财政收入和支出的监管力度，适当限制官员个人意志和感情对财政资金支出的影响。第三，改变现行的纯粹依靠GDP指标考核官员政绩的做法，将环境保护与经济社会长期可持续发展真正有机地结合，通过转变经济结构和增长方式来改变官员的政绩观，从而降低地方财政对土地的依赖性。（四）科学确定征地补偿价中国土地管理法规定征地补偿最高不超过土地被征用前三年平均产值的30倍。⑦现在来看，类似规定损害了农民利益，同时也导致了占用土地代价较低。另外，较低的土地补偿金还要被地方政府拿走很大一部分。这一切正是导致更多土地占用的重要根源