区域城乡一体化的困境及对策

长吉区域城乡一体化的困境及对策摘要：长吉区域①作为长吉图区域率先突破和发展经济隆起带，对带动长吉图区域振兴具有重要作用。本文分析了长吉区域农民工保障、农民就业、生态环境、城镇过度扩张下的土地等一系列问题，并提出了相应的统筹长吉地乡一体化的对策，以此来推进长吉一体化进程。关键词：长吉；城乡；一体化长吉图作为国家沿边开放开发重要区域，是基于党的十七大提出的“提升沿边开放”要求而打造的一个沿边开放先行先试的平台，按照《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，建设长吉图开发开放先导区要以长春、吉林市为主要依托。对于吉林省而言，在实行长吉图开发开放的背景下，长吉区域作为发挥区域极化效应的中心点，在全省占有极其重要的地位，而实现这一区域的城乡一体化，缩小城乡差距，改变农村落后的面貌，对于促进吉林省腹地经济联动发展、加快吉林省振兴具有重要意义。一、长吉区域城乡一体化困境推进长吉区域城乡一体化是一项需要跨市域、跨行业、跨部门、跨管理体制的工作，涉及问题多、难度大，面临着诸多困境。（一）城镇“洼地”效应对农村带动作用不明显经济发展的历史经验表明，要素聚集优势比较突出的区域一般为区域性总部经济中心、制造业中心、市场中心、金融中心或科技中心。长吉区域的城镇由于交通便利、配套设施齐全、生活服务功能完善，投资、金融、技术等要素聚集度比较高，营造了吸纳要素、培育产业成长的“洼地”效应，吸引了大量周边劳动力、土地、资源、资本等农村资源进入城镇。但是这种“洼地”效应没有有效利用农村的各种资源来配置和带动农村区域的发展。据统计,在城镇与农村人口用水普及率、煤气普及率、人均拥有铺装道路、人均公共绿地面积、每万人拥有厕所等基础设施方面，长吉区域的城镇基础设施是农村区域的3倍，②而在文化、医疗、通讯、投资等方面，农村区域如剧场、影剧院数量、医院、卫生院等级上、电话用户数上都大大落后于长吉区域的城镇区域，有些领域甚至是空白。因此，如何实现城镇的带动作用成为了推进长吉区域城乡一体化的关键。（二）“二元”户籍制度阻碍了城乡一体化的推进“二元”的户籍制度使城乡的社会福利制度不平等加剧，农民在医疗保险、养老保险、子女上学、各项行政收费等方面没有享受到与城镇居民同等的待遇，农民进城落户的阻碍重重。以九台市为例，大多数农民进城打工还是“离土不离乡，进厂不进城”的模式，而且农民对纳入城镇户口有着自己的担心，一是计划生育在城镇中执行，是否会使自己享受不到在农村的宽松生育政策；二是纳入城镇户口，会必然剥夺农村的承包地，没有土地的农民无法生存，在收入上没有退路。因此，九台不少小城镇白天很热闹，农民晚上大都回到位于农村的家。这些原因制约了城乡一体化的推进速度，又对农民增收产生不利影响。2010年，长吉区域农民二、三产业纯收入为931.17元，而全国农民二、三产业纯收入为1748.48元，占人均纯收入20.84%，低于全国平均的一倍。尤其是家庭工业收入全国为1371.57元，而吉林省仅为332.11元，为全年平均的25.76%③。（三）城乡联动工业发展落后长吉区域城镇化率为69.12%，同期吉林省城镇化率为45.9%，高于全省城镇化率14.22个百分点。而高城镇化率伴随着是长吉区域城镇数量不断增加，到2010年底，行政区划乡镇、街道912个。但从总体上看城镇的经济实力不强，尤其是城镇工业化发展比较滞后，特色工业规模小、产品档次低、经营效益差，严重抑制了城乡之间联动经济的正常发展，进而影响城乡一体化的进程。城镇在发展中既缺乏有效的工业化水平做支撑，又缺乏城镇自身的吸引力。在没有城镇发展的带动下，农村往往过高估计城镇的自我进化能力，过度地依赖于城镇工业和市场，使农村本身的发展受限。同时相关管理部门对城镇发展潜力和能力没有相对客观的认识，不是强制为城镇注入与其不相适宜的产业，就是在进行工业化时而没有将城镇作为企业的生存载体，因而出现了大量的城市病问题，城乡发展的协调性完全失衡。（四）体制上的障碍阻碍了乡镇企业的发展目前，长吉区域乡镇企业主要存在着乡镇企业增速放慢、乡镇企业向小城镇集中成本高、小城镇基础条件差、建设资金不足等问题，间接导致了农民收入增长缓慢。其历史原因是建国初到20世纪80年代乡镇企业大发展以来，人们对城市化的客观规律缺乏应有的认识，走了一段“左”的路子，没有城市化的产业观，背离了城市化是工业化的客观的必然的结果。区域各级政府和管理部门，热衷于侧重城市大工业、大项目，不惜举债将规划区“做大”以获取土地开发的短期收益，为寻租者获得更多的租金，忽视小城镇工业化发展和对农村产业布局的规划和引导。不从农村区域的长远发展上逐步性的发展城镇，而是片面地认为，城镇化就是将农村变成城镇，忽视对农村产业结构的调整和改造，为了形象工程、政绩工程，不加区分强调把企业做大做强，加大地方财政和农民负担的现象比比皆是，无法吸引有实力的乡镇企业来有效的发展和利用本区域的特色优势来培育有潜力的乡镇企业发展。而基于目前的发展状况，要求广大中小乡镇企业关键不是做大，而是要做活、做好、做出特色。二、统筹长吉区域城乡一体化的策略长吉区域的城乡一体化问题归结起来就是：农民工非市民化的保障问题、就业问题、生态环境问题、城镇过度扩张下的土地4个问题。为克服这4个问题的不利影响，不仅要求统筹城乡经济一体化发展，也要求在城乡结构上实现相应的同步性。（一）城镇化重点解决城市的扩容和农民工非市民化问题在城镇化推进过程中，以培育起来的资源优势，依据区位优势基础和城镇规模效应在一定的规模经济作用下实现工业规模开启。工业开启导致了农民发展的人治矛盾凸显，最直接的表现是城市的扩容和农民工非市民化的问题。但从根本上来说，都在于保障农民的权益问题。直观地体现就是在城市扩容下要求加快基础设施建设，而农民工也需要相关的医疗保障、社会福利保障和贫困救济，更需要在原有基础上的保障升级。具体对策是：一是突出主体功能区，在适宜的开发区域建设的主体功能区，在主体功能区的推动下来发展相关的基础设施，为公共品的投入创造机制。二是在户籍制度无法取消的背景下，在实现农民工非市民化上，相关政府部门应尽快制定具体利民政策，做到保障优先，消除障碍，简化繁琐的入城手续，提高农民工的工资标准，改善农民工收入状况。三是要保障农民工子女的教育，同时放宽农民工进城入住的政策。四是在城镇尝试建立与集体经济组织、土地收益制度相联系、又区别于“城保”和“农保”的制度，通过各种社会资源重新配置与结构性重组对农村剩余劳动力进行重新开发利用，加强教育的投入方向，提高农民对城镇的期望值。（二）农村城镇化突出解决城乡人口流动下的就业问题农村城镇化阶段也是城乡经济发展的初级阶段。依据特色资源的培育，实现经济的起步，而这种起步也是与城镇化的起步相对应的。同时，通过城镇化的发展又提供了更多的就业机会，这也激活了农村劳动力市场，加速了人口流动的趋势。由于在刘易斯拐点没出现以前，劳动力市场会出现无限供给的状态，人口流动的速度会超过城镇产业本身的容纳能力，使小城镇的集聚力下降。所以在农村城镇化阶段应增强对农村劳动力吸纳，而增强吸纳需要对劳动力市场本身进行革新，挖掘潜在就业机会成为了可行的途径，通过此途径来实现城乡人口有序流动的有效机制。随着长吉一体化的推进，必然伴随着乡镇企业在数量和规模上的增长，相应地在工业领域要求更多的劳动力，所以在农村城镇化阶段来规范人口的流动，对企业的升级发展和区域经济发展都有重要的现实意义。一是增强城镇就业的比较优势，强调在小城镇就业为农民带来的保障感和发展潜力；二是在户籍制度尚未完全取消的情况下，主要解决就业歧视问题，对农民公平就业制度进行放宽，同时相关部门要给农民提供平等的就业机会和劳动权益，对形成统一的劳动力市场进行有效管理和制度创新。三是实现城乡最低生活保障制度一体化，这能使农民对未来的就业潜力和在小城镇发展抱有积极乐观的态度。（三）抑制盲目的城镇扩张，合理促进土地流转在城镇化初级阶段，依据区位优势所形成的要素吸纳能力，使城镇工业在发展时所需要的生产要素能够有效地供应，工业部门的竞争优势会更明显，工业化极化发展的程度与具备规模的城市化相对应。在极化的垄断经济要求下，工业集聚程度高，集群式发展明显，工业发展所要求的用地增多和发展所造成的环境的污染，使得人地矛盾和人与环境的矛盾愈加明显。所以，城镇面临的威胁使自身的吸引力下降，城镇的扩散能力没有体现出应有的优势，重点解决土地流转和生态环境问题成为推进城镇化的基本要求。吉林省通过相关优惠政策注入，可以利用政策的优惠性来突出实现土地流转的交易机制，创新土地制度，实现城市发展对耕地的最小占用。一是要土地流转中保障农民的权益，依据有关法规条例及相应的监管组织来进行立法和执法，保证农民在权利受到侵害时有法可依，增加对执法信任感。二要建立合理的土地流转组织体系，发挥政府的调控优势，在土地转让市场、各种中介服务机构等方面加强管理，合理定价，保证土地流转的可控性。三要运用行政手段合理规范企业扩张，减少为扩张而强占耕地所造成的土地资源的浪费。（四）生态环境问题吉林省在现阶段需要对保护生态环境加以重视和强调。一要培育农民的环保意识，通过教育提高人口的总体素质，在精神层面逐步消除城乡差异，减少人为的环境破坏。二要为高污染和高消耗的工业企业设置一定的“门槛”，减少“三废”的排放，控制资源消耗。三要以生态发展为基准来调整城乡产业结构，在数量上和规模上减少甚至消除威胁生态环境的乡镇企业，对生态环境污染较少的第三产业提供政策支持。注释：①本文中长吉区域特指长春市部分区域和吉林市部分区域，长春市部分区域包括长春市城区、德惠市、九台市和农安县；吉林市部分区域包括吉林市城区、蛟河市和永吉县。②③根据2010吉林省统计年鉴相关数据计算得出。参考文献：[1]梁桂全.科学推进我国城乡二元结构转换[j].广东社会科学,2006，(04):5.[2]长吉图开发开放先导区专题[eb/ol].吉林省政府网,[3]尹从国.21世纪中国农业现代化的战略选择:工业反哺农业[j].农业现代化研究,2002,(02):82.[4]任保平.工业反哺农业:我国工业化中期阶段的发展战略转型及其政策取向[j].西北大学学报:哲社版,2005,(04):39.[5]马小河、蓝海涛、黄汉权.工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路[j].管理世界,2005，(07):62.[6]丁一.统筹城乡发展建设社会主义新农村的根本途径[j].农业经济,2006，（05):59.