中国旅游景区治理

中国旅游景区治理模式序旅游，随着时间的延续-------，正成为人们生活的必须、消费的时尚；旅游，一个迅猛崛起的产业，也是充满生机活力的新兴产业，以其强进的需求、快速的增长、广阔的前景，被誉为朝阳产业。而旅游景区是旅游产业的核心要素，那么解决旅游景区管理和发展的首要任务任务就是理顺体制、活化机制，创新符合市场经济要求、有利于景区长远发展的景区治理模式。焦点•要“坚持旅游资源的严格保护、合理开发和永续利用相结合的原则”。•正确处理好自然景观、人文景观的保护、研究、利用的关系。•协调好经济效益与社会效益、眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系。•实现旅游业可持续发展治理（指权利在特定领域中的运用）模式•旅游景区整体租赁模式•股份制企业经营模式•上市公司经营模式•整合开发经营模式•具有旅游行政职能的网络复合模式第一章旅游景区治理模式：概念与特征•一、旅游景区【国家标准】•即指“经县以上（含县级）行政管理部门批准设立，有统一管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施的独立单位”。•二、旅游景区经营•即“调动景区的资源，向旅游者提供满意的服务，并取得满意的投资回报率的活动”。•从市场的角度看，旅游景区应具有；旅游景区如何吸引游客、如何为游客提供满意的服务、如何实施旅游景区的可持续发展。旅游景区生命周期的调控•在旅游业中，并存着“旅游产品生命周期论”和“旅游区生命周期论”两种认识。•1、旅游产品的生命周期理论反映了旅游产品从产生经发展、饱和直到衰退的经济寿命过程。•旅游产品有两大特点：一是空间上的相对凝固性，二是时间上的相对稳定性。•旅游区是旅游资源与旅游产品的空间载体，是旅游产品生命周期现象的发生地。真正具有生命周期的是旅游产品而不是旅游地。•决定旅游景区生命周期的主要因素一是景区旅游资源的吸引力，包括自然景观和文化差异的吸引力;二是旅游景区的规模和容量。•2、旅游区生命周期理论：旅游区的演化一般要经过6个阶段•探索阶段：特点是旅游区只有探险者，旅游区的自然和社会经济环境未因旅游活动而改变。•参与阶段：人数渐多，当地居民提供一些简易设施。旅游季节逐渐形成，旅游市场范围开始界定，旅游公共设施、基础设施和交通状况开始改善，产生了一些旅游服务机构。•发展阶段：完善的旅游市场已经形成，吸引大量外来投资，旅游人数剧增，交通、基础和服务设施极大地改善。•巩固阶段：游客增长率下降，游客总量继续增加并超过长住居民数量。为了扩大市场，吸引更多的远距离游客，旅游促销范围扩大。当地居民对过多旅游者的到来产生情绪。•停滞阶段：旅游环境容量达到最大限度，导致经济、社会和环境问题的出现，游客数量达到最大，旅游接待设施出现过剩。•衰退或复苏阶段：旅游者减少，大量旅游设施闲置或被转变其他功能。再通过创新、开发新的旅游资源，加大市场促销，使旅游业复苏。•3、旅游景区生命周期的调控•第一、旅游区生命周期理论为描述一个旅游景区的发展历程提供了一个模式。•第二、运用旅游区生命周期理论可以预测一个旅游景区的未来发展趋势。•第三、旅游区生命周期理论为旅游景区的管理和营销提供了长远的依据。第二章中国旅游景区治理模式体系•一、体系建立的原则•系统性原则：体系划分方法科学合理，线路清晰，边界明确，不互相交叉重合。•实践性原则：产生改革开放发展、实践的需要，体现时代要求、区域特色和发展的需求。•指导性原则：体系的建立既是对实践成果的总结，更应服务于实践的需要，更大力度地指导旅游景区资源开发、产品建设和经营管理的实践行为。二、模式划分的依据•旅游景区经营主体的市场化程度：景区主体-企业-独立市场经营-走市场化发展之路。景区以事业主体进行景区经营-按事业型进行管理。（旅游景区治理模式分为企业型治理与非企业型治理两大类别。）•旅游景区经营主体的所有制性质：国有全资企业经营、股份制企业经营以及整体租赁经营3种类型。•旅游景区及其经营主体的行政隶属关系：决定景区的经营治理结构，我国现行政体制，都是功能性管理，而不是区域性管理。•旅游景区的权属关系：旅游景区的所有权与经营权、资源保护权与开发权的相互关系。三、体系架构与模式特点•依据上述原则，旅游景区治理模式分为企业化治理与非企业化治理两大类别。前者分为整体租赁经营、股份制企业和国有企业经营3种类型，后者分为具有行政职能和不具有行政职能的治理两种类型。•整体租赁经营模式：特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是民营企业或民营资本占绝对主导的股份制企业。如四川碧峰峡景区，重庆芙蓉洞景区及桂林阳朔世外桃源景区。此类模式-景区所有权与经营权分离，开发权与保护权统一。(一)、整体租赁经营模式•1、模式的产生是20世纪90年代末期，在中西部一些旅游资源优势明显而经济相对落后的地区，伴随着改革开放不断深化和旅游业全面发展中产生的。它最初产生于四川省西部碧峰峡省级风景名胜区。1998年1月8日，成都市民营企业万贯置业投资有限公司与碧峰峡景区所在地雅安市政府签订了【开发建设碧峰峡的合同书】。•2、模式的主要特征:•（1）在明确旅游景区国家所有的前提下，将其所有权与经营权有效分离，是此模式的核心内涵。•按照我国《风景名胜区管理暂行条列》等现行法律法规，风景名胜资源属国家所有，是全民共享的公共资源。•（2）、追求旅游景区最有效的投资规模，是模式的基本出发点。•所谓投资规模，是指在一个相对独立的旅游景区中，投资总规模与实际到达该景区的游客总需求量之间适宜的比列关系。•如果投资总规模大于游客总需求，则形成剩余投资，造成部分投资无法按期收回，其结果是景区内各投资主体进行恶性竞争，对旅游景区资源和环境造成破坏。反之，则形成投资饥渴，部分游客需求无法得到满足，必然降低旅游景区的服务质量，造成投诉增多等现象。不管是投资剩余还是投资饥渴，都是无效投资。特别是投资饥渴对一个旅游景区长远发展是极为不利的，也是贫困地区旅游景区开发利用不足，旅游资源普遍闲置，资源优势不能转化为经济优势的主要原因。•（3）、由政府授权一家企业垄断性整体开发是这一模式的实质内涵。•旅游景区的开发实质上是旅游资源与投资主体的结合。根据投资主体的多寡，旅游景区开发模式存在“1+多”和“1+1”两种方式。•（4）、政府统一规划，企业长期经营，是景区相关利益者各自利益的必要保障。•在旅游景区经营中，政府不但要注重旅游资源利用效率，更要注重对旅游与资源的保护，有效监督旅游景区经营活动，使旅游资源永续利用。•（5）、各司其职，相互制约是模式运行的机制保证。•政府是旅游景区所有者代表，主要职责是编制旅游区规划，成立旅游景区管理机构，并通过各种行政、立法、税收、物价、计量、工商、行政管理手段对景区进行直接或间接调控。•3、治理结构•（1）、景区经营总体目标：通过政府授权，实行景区的所有权与经营权的分离，通过大量注入资金，使景区资源与社会资本有机地结合起来，加快景区开发建设；通过引入市场机制，促进景区集约化经营、规模化发展、产业化进程，提高资金使用效率和景区资源的利用率，推动景区可持续发展。•（2）、景区经营法规体系：《环境保护法》、《森林法》、《风景名胜区暂行条例》等；当地政府制定的景区规划及景区开发建设和经营管理的规章制度；租赁企业与当地政府签订的有关经营合同。•（3）、景区管理体制：景区所在地人民政府设立专门的景区管理机构，对旅游景区行使行政管理职能。•机构领导班子由政府委任，按照公务员进行管理。•（4）、景区经营机制：由当地政府和景区投资企业共同组建旅游景区开发公司，政府以景区资源使用权及其胚胎设施入股，景区投资企业以资金入股，并控股。政企双方成立董事会。•4、对模式的综合评价•（1）、模式形成条件分析：这一模式的产生有着特定的时代背景和发展环境，并体现一定的地域偏向。•一方面吗，西部大开发给经济后发地区带来了新视野、新思维、新机遇和新挑战；•另一方面在中央西部大开发战略的感召下，海内外一些有实力的大型企业，也都看好西部良好的资源、有利的政策、庞大的市场。•（2）、模式的优势分析•体制创新：本着“三个有利于”的原则，按照建立产权明晰、责权明确的现代企业制度的基本原则，在确保公共资源国家所有前提下，为贫困地区的招商引资理顺了机制，拓展了空间，创造了机遇。•资本优势：该模式较好地解决了那些旅游资源富裕而经济落后的贫困地区发展旅游业的资金障碍的优势，同时使旅游资源优势较快地转化为地方经济优势。•有效的保护机制：在旅游资源开发与保护的关系上，此模式立足于保护，强调政府对景区规划的绝对控制，任何不符合规划等你经营项目都将被否决不，从而避免旅游景区短期经营中的破坏性开发。•先进的经营理念：该模式对旅游景区实施专业化管理、企业化经营和市场化发展的经营战略，给欠发达地区带来了全新的观念。•显著的效益优势：如四川碧峰峡景区，开业第一年就接待旅游者93万人次，实现旅游收入6000多万元利润2600万，带动相关就业人员1万多人。•（3）、模式的适用条件•具有显著的旅游资源优势。资源是旅游吸引力的最根本的来源，景观是景区的主要价值体现，旅游产品的基础在于资源，旅游开发前景在于景观。只有当景区旅游资源品位高，独特性强，并具有明显的比较优势和竞争优势时，才能激发旅游者的消费兴趣，具有市场前景和开发价值时，才能吸引投资者的投资热情。•具有庞大的有效需求市场。就是具有适宜的消费能力、余暇时间和消费偏好的现实的和潜在的旅游消费群体总体规模。•可进入性条件良好。包括通往景区的交通、通讯、能源等硬设施，也包括景区所在地人们对游客的包容性和亲和度等软环境。•区域经济薄弱。整体租赁经营模式产生于资源丰富、经济后发地区，是与这些地区经济社会发展水平相联系的。•地方政府主导有力。•（4）、模式的风险分析•政策风险•道德风险•合作风险•经营风险•5、模式的完善与发展•公共资源类旅游景区的经营，实质上是对风景名胜、文物古迹等公共资源注入资本、技术、劳务等生产要素，谋求经济效益、社会效益和环境效益的最大化过程。模式是目标的具体途径与方法。•需要进一步完善与优化的是：一是将景区资产作价入股，与外来货币资本组成景区经营企业，共同受益。于是，整体租赁经营模式出让的就是景区资源性资产的经营权，而不是资源性资产本身。这样，就与“风景名胜资源国家所有，不得出让”的现行法规基本一致，有力规避政策风险。二是该模式还需要更多体现服务地方经济发展，服务当地居民的发展需要，培育海纳百川的景区企业文化，有效规避合作风险。（二）、股份制企业经营模式非上市股份制企业经营模式：特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是未上市的股份制企业。如青岛琅琊台景区、浙江桐庐瑶琳仙境景区曲阜孔府、孔林、孔庙景区。此模式中，景区所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。景区所有权代表-景区管理委员会。•1、模式的产生:我国公共资源类旅游景区改制为股份制企业，投入景区经营始于浙江省桐庐县，成立于1993年12月18日的浙江富春江旅游股份有限公司，是全国首家以风景旅游资源为主要资金投入的规范化股份制企业。20世纪90年代末，股份制企业经营方式，发展到了一些国家级风景名胜区、国家级重点文物保护单位乃至世界遗产景区的开发建设和经营管理中。1996年，浙江富春江旅游股份有限公司正式与县旅游局脱离，谋求公开上市发行股票。2000年以部分景区经营性资产入股，进入上市公司“国旅联合”。后者与2000年9月22日上市，总股本14000万股，流通5000万股。富春旅游占12.23%。•2、模式的主要特征：•（1）、具有所有权与经营权完全分离、开发权与保护权部分分离的权属关系。•（2）、向社会筹集大量资金进行景区开发，是模式形成的主要动力。•（3）、景区实行股份制经营企业垄断经营。•（4）、景区经营企业需缴纳一定数额的专营权使用费。•3、治理结构：采用股份制经营模式的旅游景区，一般对应的是以风景名胜或文化遗产为吸引物主体的景区。•（1）、景区经营总体目标：通过股份制改造，募集大规模景区开发资金，短时间内实现景区精品化建设和规模化发展；通过引入市场机制，促进景区集约