国外国库集中支付制度的比较与借鉴

国外国库集中支付制度的比较与借鉴国库集中支付制度在欧美发达国家和一些发展中国家已实行多年，已形成了一套成熟的做法与规则。下面介绍美国、法国的国库集中支付制度，并概括出共同点，希望对我国探索建设国库集中支付制度提供有益借鉴。一、国外国库集中支付制度具体做法1、财政资金账户设置美国的国库单一账户体系由国库单一账户与分类账户组成。单一账户是现金管理账户，用于记录现金结算的收付状况和余额，分类账户则以部门预算为基础，用于记录各部门预算支出，反映各部门预算支出的执行情况。法国财政部则在法兰西银行开设国库特别账户，用于存款和支付国库资金，根据财政法规定，账户资金必须列入国家预算，定期向全国公布，并经国会批准，由政府和财政监察人员监督其预算实施，国库部特别账户有四项功能，即执行预算、管理和使用政府债务资金、发放中长期投资性贷款和为政府金融机构提供贷款保证。2、财政资金支出管理美国所有政府现金资源(包括税收和其他预算收入)集中在单一账户的银行内，所有政府收支都通过这唯一的账户办理，各预算单位不再设置单独账户。实际支付主要采用三种方式:(1)工资支出，由支付机构通过签发个人支票或通过银行直接汇入职工个人账户。(2)购买支出，各预算部门在实际支付购买商品或劳务的资金时，提出付款申请，连同采购合同等有关资料汇总后交支付机构，支付机构负责审核付款申请的要素及支付款项是否符合预算、支付金额和收款人等事项，经审核无误后，签发支付令，将资金直接支付到收款人。(3)其他支出，对于各预算部门的金额较小，零星支付的费用，一般保留一定数量的备用金。如洛杉矶市的做法是给各预算单位500美元的备用金用于支付停车费等零星支出，差旅费的支付是通过支付机构统一给各单位发放旅行信用卡的方式。法国实行的是控制实际支出资金的支出方式，即只有当国库资金实际支付给商品或劳务提供者后，才将资金从国库单一账户中划出。“其国库集中支付程序也可归为四个阶段:第一，承付阶段。即财务监理官审核支出的合理性，保证支出符合现行法规。如认为不符合规定，必须拒绝批准支付承诺，在未经财务监理官批准的情况下，政府会计官员不会支付任何开支。承诺是产生法律上支付义务的行为，由于这一阶段是引发国库支出的根据，因此，这是整个支出过程中最重要的一个阶段。第二，核算阶段。即计算每笔承诺需支付的具体数额。第三，授权阶段。即授权机构向会计官员发出支付命令。授权要按照承诺情况，并附相关计算数据和所有的辅助文件。财务监理官只需审核计算是否准确，以及预算拨款是否充足即可，当然，财务监理官也可以在此阶段中止支付程序。如不同意财务监理官中止支付的决定，支出单位必须向财政部申请。只有财政部有权指示财务监理官批准有关支出，第四，实际办理支付阶段。在支付阶段还需进一步审核，如果会计官员在工作中发生支付错误，其本人需依照审计署的裁决，按其误付数量向国库赔偿。[1][2]”3、财政资金支付机构的设置及其职能“美国在财政资金支付机构的设置上，各地都有专门负责支付的机构，但在具体设置上又有所不同。以毕夫利山市和洛杉矶市为例，毕夫利山市由于规模较小，实行一种高度民主集权化的管理方式，各预算部门不设会计部门，只设1-2名报账员，所有支付和会计核算工作由财政部门设置的专门机构负责。该部门下设3个部，分别是（一）管理部，主要负责客户管理、政府采购和内部审计;(二)会计部，主要负责总账及部门明细账、付款和工资;(三)预算审计部，主要负责预算审计和收账。洛杉矶市也有专门的支付机构—市支出控制中心，不同的是各预算单位设有自己的会计部门，负责本部门的支出控制。市支出控制中心的负责人由公众选举产生，并直接对公众负责。中心主要设立财政预算、采购管理、资金拨付、会计核算、审计监督、信息管理等部门。主要职能是根据议会审议通过的年度支出预算，负责各预算需求审计、采购管理、资金拨付和会计核算，对预算支出进行审计和信息收集、整理，向公众公布年度预算执行情况。”[3]法国国库司在财政资金支付机构的设置上主要有以下部门：（一）国库司，其职责是：(1)制定国库方面的法令和政策；(2)设置中央预算总出纳和地方预算总出纳，负责收付和保管财政收入；(3)负责研究制定货币政策，处理财政部与法兰西银行的关系，进行金融监管；(4)负责国债的发行与管理；（二）公共会计出纳署，其职责是：(1)负责为政府部门和其他公共机构提供各种服务，其中最主要的是办理公共支出；(2)为法国财政部进行国库现金管理；(3)为国库融资制定发债政策；（三）公共会计司,其职责是：(1)负责国库的具体收支业务；(2)负责公共会计账目的设置和审计。4、监督机制“美国财政性资金支出管理的主要特点是分工明确、相互制衡。预算的制定权和批准权、国库资金的使用权和监督权严格分开。政府负责预算的草拟和执行，且预算政策的制定、预算收入的管理、国库资金支出的管理分开;国会负责预算的审批和监督，其内部机构各司其职、相互牵制。这样一种平衡约束机制，可以有效地保证国家预算和国库的透明度和合理性，减少浪费和腐败的产生，并具有预算刚性强、执行严肃和审计监督机制严密健全等特点。”[4]“同时美国政府还十分重视后国库支出管理—支出效率评估，包括支出单位的支出目标评估和支出项目的效率评估。”[5]“法国的财政监督体系相当完备，它的税务总署、公共会计司、国库司都有自己的监督系统，三者之间又相互制约、相互监督。此外，财政部还设有财政监察官，派往全国各地实施财政监督，全国的最高监察机构是审计法庭，它有权监督政府财务。[1][2]”5、信息系统美国建立了一套先进的政府信息管理系统，包括所有的预算部门都是这一系统的参与者。所有的财政拨款均通过这一系统进行，即国库单一账户所有资金的流入和流出均通过这一系统进行。对所有财政资金进行控制，特别是对财政拨款进行严格控制和管理，对政府财务信息进行统一处理。法国国库集中支付也实现了现代化的信息管理，从中央到地方建立起的支付信息系统，既能反映财政资金运行的一般情况，又能及时发现和处理资金运行中出现的问题。二、国外国库集中支付制度的共同点1、建立国库单一账户体系是最重要的基础国库单一账户体系一般由国库单一账户和分类账户组成。国库单一账户是财政部门设置在中央银行的用来管理所有政府资金，反映收支状况和余额的账户。同时，预算单位不能在中央银行或商业银行开立自己的账户，国库为所有政府支出单位在国库单一账户下设置了多层面的分类账户。分类账户用于识别持有人的预算支出权限，反映、监督支出单位预算执行情况，并每日结清，保持“零余额”。国库资金的运用有两种情况:一是国库资金的最终付款，这会使国库单一账户总额减少，也会使分类账户中的相应预算支出权限减少；二是国库资金在不同用途中的转移，在这种情况下，不会引起国库单一账户资金余额的变动，但分类账户中的相应预算支出权限发生变化。国库单一账户的开设扩大了国库控制的范围，增强了预算控制的力度。而分类账户的设置便于财政对预算单位的预算权限和实际资金使用情况进行监督，从而使财政对支付周期全部阶段实施控制成为可能。2、财政管理成为国库管理职能的核心国库的财政管理职能，是现代国库在市场经济条件下职能的深化和必然的趋势。“国库执行财政管理的职能，可以在收支核算的基础上，凭借所掌握的全面、准确和及时的信息，对财政收支活动实施全方位的管理和控制，提高财政资金使用效率，促进财政资源的优化配置。”[6]3、国库集中支付是财政部门实现对财政资金集权式管理的重要手段这主要表现两个方面：一是国库资金范围的集权。所有财政支出，无论预算内还是预算外支出，均根据预算从财政的国库账户中直接支付给商品或劳务供应商。二是国库资金使用过程的集权。财政直接参与了从财政资金分配到资金拨付、使用、银行清算、到资金到达商品或劳务供应商账户全过程，即财政直接管理和监督财政资金支出和使用的全过程。4、支出管理的决策者与支出办理者相分离是集中支付应严格遵循的原则支出管理决策权与支出实际办理权的分离也称为预算指标与资金分离，是指支出的办理者即预算单位获得的预算是一个可用的财政资金指标，而不是资金，而资金统一集中于国库单一账户，并根据单位的指标直接向商品或劳务供应商支付款项。具体地说，各预算单位具有项目投资的支出管理权，但自己不能签发支票办理支出，即不能在银行开立自己的账户和享有签发支票权，必须通过另一个机构即国库支付机构签发支票，办理支出。在该原则下，按照有关法律明确划分国库支付机构和预算单位的财务责任，并对支付人员规定明确的奖惩办法，增强其责任心，确保国库资金安全。支出管理决策权与支出实际办理者相分离可以加强两者之间的相互监督，从而提高财政资金的使用效率。5、健全的预算制度是国库集中支付制度实施的前提要使国库集中支付制度真正发挥作用，必须建立科学的预算编制方式和方法，包括支出预算详细和预算科目分类科学、明晰、细化。各国支出预算编制做到早编细编，不仅编制财政支出总预算，还编制各预算单位的支出总预算、分类总预算、项目总预算和各个时期支出预算、分类预算和项目预算。同时，这些国家均严格按照预算计划安排和控制支出，编制数和执行数出入较小，预算追加也较少。另外，各国均采用国际货币基金组织推荐的三种预算科目分类方法。第一种是经济分类法，即按政府支出的经济性质将预算支出分为经常性支出和资本性支出两大类，前者包括商品和劳务支出(工资和薪金是其中单列的一类支出)、利息支出、补贴和其他经常性转移等，后者包括固定资产购置、储备物资的购置、资本性转移等;第二种是职能分类法，即按政府职能将预算支出分为一般政府服务、公共和社会服务、经济服务、其他职能四大类；第三种是部门分类法，即按照政府部门或财政资金使用单位对预算支出科目分类。6、国库集中支付制度为财政政策与货币政策的协调配合创造了条件实行国库单一账户后，国库存款成为各国中央银行调控社会货币供应量的基础货币的重要组成部分。同时，由于国库收入和支出在一年中一般是不平衡的，总会出现收大于支或收不抵支的情况。为避免财政收大于支或收不抵支造成货币量波动，大多数国家的国库管理部门联合中央银行，负责对财政收入、财政支出的资金流量进行预测，监视政府账户现金余额的变化情况，制定合理的货币政策和融资计划，实施科学的宏观经济调控7、现代化的电子信息网络系统是国库集中支付制度的必要条件和手段实行国库集中支付制度的国家的电子信息网络系统一般包括发达的银行支付清算系统和政府支付系统。政府支付系统大致包括：政府部门分类账户管理系统、与银行支付清算系统连接的政府部门会计核算信息系统、各支出单位使用的信息输入系统、财政及国库部门管理的信息输入控制系统和为宏观经济形势分析和财政政策制定提供依据的信息、收集和处理系统等。对各级预算的执行和管理，都使用先进的计算机网络系统，不仅有利于实现财政资金的使用效益最大化，而且更易于对每一项财政收支进行监督的控制，使预算的执行和管理达到先进、科学、现代化的水平。8、严格的监管体系和明确的责任机制这是实现国库资金管理规范、有序运作的基本保障。各国和地区在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门负担的责任和权利都有明细的规定，并用法律形式制定规范的监督程序和严厉的惩罚措施。各国议会除对预算进行严格审查外，对预算执行过程控制也很严密。大多数国家还设有专门的监督机构，对预算执行状况实行内部控制和外部监督相结合的双重监控体系。特别是法国，其财政监督体系相当完备，税务总署、公共会计司、国库司都有自己的监督系统，三者之间又相互监督。此外，财政部还设有财政监察官，派往全国各地实施财政监督。全国的最高监察机构是审计法庭，它有权监督政府财务。我国国库集中收支制度研究一、我国实行国库集中收支制度的必要选择我国传统的国库收支制度是一种分散型的收支制度，这种制度已越来越不适应我国经济发展。国外比较规范的国库收支制度一般都是集中收支制度，我国借鉴国外经验，结合本国国情建立一套自己的国库集中收支制度已成为经济发展的必然要求。我国在2000年已开始在少数地区进行试点改革，2001年国务院确定几个有代表性的部门（水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中科