农村金融制度缺失及其补偿

农村金融制度缺失及其补偿[摘要]农村金融制度缺失导致的农村经济主体融资能力低下，已成为制约农村经济发展的一个关键因素。本文主要在制度层面剖析了这些缺失因素，并从正式金融制度安排和非正式金融制度安排方面，提出了补偿这些制度缺失的一些对策建议，以期解决农村金融市场存在的问题。这将对推动农村经济发展起到很重要的作用。在我国二元经济结构的刚性维持中，“市场化”低迷的广大农村已处在金融边缘地带。随着农村经济发展对金融依存度的提高，如何使广大农村走出金融“边缘化”危机，摆脱“金融瓶颈”对农村经济发展的困扰，是我国当前亟待解决的重大问题。本文认为，现行农村金融制度依然存在的比较严重的缺失，已经成为制约农村经济发展的桎梏，只有合理建构农村金融制度，消解农村金融体制方面存在的缺陷，才能使农村经济发展获得强劲的推动力。一、正式金融制度的缺失(一)金融产权制度的缺失我国农村金融制度安排存在正式安排和非正式安排。农村信用社、农业银行、农业发展银行三家主要正规金融机构曾成“三足鼎立”之势，但农村金融产权制度缺失集中体现在农村信用社。毋庸置疑，计划经济体制留给现代经济的最大祸根－－“产权模糊”是酿成农村信用社种种困境的根源。一般而言，它表现在：①农村信用社在法律上被界定为全体社员共同所有，但广大社员对农村信用社法人团体股并无实际控制权，因此，农村信用社产权主体被“架空”。②农村信用社大部分公积金未与社员股份挂钩，产权难以厘清。③众多农村信用社采取保息分红的利益分配机制，既允许农民人股，又允许退股，看似给农民人股自由，实则削夺农民股权。④农村信用社的控制权被中国人民银行、各级地方政府、信用联社及农村信用社内部管理者分割，形成了长线型反向“逐层代理”关系。这些带“官办”色彩的产权现实与中央“明晰产权”的改革指导思想南辕北辙，“所有者缺位”、“大法人侵吞小法人”、“短期行为”、“寻租”、“内部人控制”、“激励弱化”、“约束软化”等一系列问题都随法律产权主体与实际产权主体的剥离而浮出水面。多元利益主体在农村信用社效益良好时竞相争夺，反之则相互推诿，产生了复杂的利益关系。“合作制”是当前农村信用社产权制度的制度安排。现实中，农村信用社运作与自愿、互助、民主管理、非赢利等合作原则严重背离，因此，所谓“合作制”已名存实亡。但是，对于它到底是“补”还是“换”却颇具争论，争论的实质在于“公平”与“效率”在价值论意义上的不同权衡以及“短期”与“长期”目标的不同侧重。业界主流的办法乃根据中国经济发展的不平衡性以及农村金融“系统内力”和“政策力”的不同权重，试行三种梯度式产权改革模式：县联社和信用社统一法人制、农村股份制商业银行、农村合作银行。近一个时期，中央政府《深化农村信用社试点方案》(2003年6月27日国发[2003]15号文件)要求按照投资主体多样化的原则，在吉林、山东等八省区因地制宜地进行不同产权模式的试点改革，其中，江苏的商业银行模式和浙江的合作银行模式引人注目。“合作制”与“股份制”并存的多维度产权改革模式，已成为农村金融制度现实的必然选择。略去林林总总的具体改革方案，我们在宏观层面应当注意：①农村信用社制度创新不存在最优模式，所以，模式的可行性应是制度设置的关键。②由于既得利益者的反对以及“制度惯性”的理论原因，农村金融改革举步维艰，所以，政府必须推行强力改革，提高制度变迁效率，减少制度分娩痛苦。③“股份制”是农村信用社改革的最终趋势，但利用过渡性制度安排可缓解改革的冲击，协调节奏。④在依然存在合作制空间的落后地区，严格秉承“合作制”原则，根治社员的“零权力”弊病，政府同时应“淡出”农村金融领域，倾力培植“农民利益集团”来代表农民自身。⑤不同产权模式之间须辅以协调机制，以避免不同模式之间的碰撞和摩擦。(二)金融制度的结构缺失我们可以农村信用社为参考系，考察其外部结构与内部结构。由于实为粮棉部门“总管”的农业发展银行政策作用的有限性，以及农业银行商业步伐的加快，加之农村邮政储蓄的“抽血金融”，每年从农村抽取1500亿元之巨的资金(搜狐财经，2004，5、20)，农村信用社只得独撑农村之天。这一切造成了商业金融、政策金融、合作金融等金融主体之间的跛足结构，广大农民失去“市场选择”的自由。伴随着农村产业结构调整和货币化程度的提高，农村金融需求凸现多元化，规模大幅攀升，农民无法把鸡蛋全放在农村信用社这一只小篮子里，无奈找了一只更大，但却是非正规的、也更令人担忧的篮子－－民间金融。西方学者戈德·史密斯提出过完整的金融结构理论，他指出：多样化的农村金融结构比单一结构更能迅速反馈信息、提供各种机会，更加适应和促进农村经济的发展。因此，针对正规金融结构的缺失，在分业经营的体制下，我们可采取如下措施：遏制农业银行等商业银行的“离农”倾向，放大农业发展银行的政策性功能，并引人证券、保险、信托租赁等非银行机构，优化各种金融主体和金融客体之间的比例，形成以商业金融为主导的农村金融结构。在农村信用社内部结构中，也存有多种结构缺失。例如，法人治理结构缺失，造成“三会”形同虚设，“三性”扭曲；股权结构的缺失，令“法人股权”与“自然人股权”难以平衡，“搭便车”现象泛滥。这些内部结构缺失必将依托农村信用社内部的科学决策和外部产权制度完善而得以解决。(三)运行机制缺失迄今为止，金融机制仍是一个宽泛的概念，但我们可以借用市场经济的四大机制来考察农村金融机制。金融结构缺失产生的直接后果是农村金融市场缺乏竞争。最大的竞争莫过于农村信用社与非正规金融机构通过高息揽储抢夺市场，这种竞争非但未促成双方融资成本降低和效率提高，反而双双受困，因而它不属“良性竞争”。有分析人士从整合系统功能的角度提出，把农村信用社重新并人农业银行来做大农村信用社，让其垄断农村，然而，从竞争的角度看，这种没有在完善的农村金融体系和充分竞争的“扩展秩序”中成长起来，而单纯依靠行政“理性构建”形成和壮大的经济主体，定会蜕变成效率低下的“计划”产物。这种“计划复归”的做法有悖于我国市场经济的原则，因此，目前农村金融领域的资源不在于“整合”，而在于“分散”。诚然，农村信用社机构设置以行政区划为依据，网点众多而又分散，机构庞大，层级结构太过复杂，信息传输路线过长，明显违背规模经济和范围经济两大原理，解决这一问题似可通过农村信用社系统内部整合资源，以期“规模”与“范围”的双赢。但是，与农村信用社同层次的系统之间不宜对此法生搬硬套。竞争是市场的灵魂!只有通过不同金融主体之间相互竞争才能使农村金融这一母系统进发出更大的活力。围绕价格机制和供求机制，农村金融领域利率市场化改革已先行，但改革仅使“官定固定利率”向“官定浮动利率”转变，利率的浮动区间依然狭小。价格机制缺失起因于利率的浮动主要依靠“行政命令”而非资金供求关系，利率的风险结构与期限结构的决定又失去了市场基础，因而，市场对利率的敏感程度不高，改革效果弱化。利率是资金的价格，又是金融市场竞争的焦点，“人为利率”岂能引导资源优化配置?利率改革的目的在于提高农村信用社的竞争力和自生力，但零星的“试点”成果也迟早会为“官定利率”的大环境所吞噬，因此，利率市场化改革宜在产权改革到位的条件下和农村金融市场体系完善过程中大面积推行。破产压力使企业改善经营管理，提高效率，但农村信用社、农业银行、农业发展银行三大机构都有“准国有”性质，破产的可能性极小，风险机制由此无从启动。许多农村信用社在严重亏损的基础上仍依靠政府支撑照常经营，颇有点美国学者克纳所称的“活死人”味道。如何引入适当的风险机制，关键之举在于割断“银行信用”与“政府信用”之间的联系。鉴于“三农”的弱质性，政府尚须通过分流邮政储蓄资金等方式，建立资金回流机制，让资金合理“回哺”农村，以避免重蹈“以农养工”的覆辙。(四)金融制度的功能缺失美国学者默顿和博迪系统地提出了金融功能理论，并将金融功能放在了比金融结构更突出的位置，这为我们的分析提供了重点。金融的基本功能是投资与融资，即把资金从盈余转向短缺者。目前，农业银行等国有商业银行的融资环境相对宽松，可惜它对“三农”的基本金融功能严重缺失。自1999年起，四大国有商业银行从农村逐步撤出，基本取消了县一级分支机构和放款权，撤销了31000多个县级以下营业网点(搜狐财经，2004，5，20)，这缘起农业资金运作的高风险、高成本、回报低、周期长、单笔业务额度小等特点，与商业银行所追求的资产盈利性、安全性、流动性相悖，“只存不贷”或“多存少贷”便成理性选择。据统计，每年县级各类商业银行在农村吸收存款6000多亿元，放贷3000多亿元，溢出3000多亿元(中国经济网ce．cn，2004，5，28)，这自然加深了农村金融的缺血程度。其实，政府应适当控制国有商业银行，尤其是农业银行的“商业化”步伐。虽然它们撤出农村有强大的利益动机，但政府在积极利用财政、税收优惠等间接调控手段引导它们复归农村，创造新的利润空间方面也并非无可作为。对农业发展银行来说，融资渠道不稳定，向商业银行借债致使融资成本骤升，这与它实行的优惠贷款利率形成巨大利差，加之粮棉部门缺乏还贷压力而拖欠贷款，政府的“黄箱政策”范围缩小，其财源日渐捉襟见肘。在投资方面，农村市场化程度提高使粮棉收购市场逐渐萎缩，而它对农村基础设施建设、农业技术开发等项目的开发依然空缺，因此，政策性金融功能趋于弱化，农业发展银行被推向生存的边缘。国外的成功经验显示：政策金融只是准公共物品，它的业务仍可用商业化、市场化模式运作。基于政策金融与经济落后的高度相关性，除通过争取政府对农业发展银行的财政补贴、国债支持、利税优惠等政策之外，更要利用与城市资本市场接轨，发行中长期债券等市场融资手段，来拯救政策金融的功能，同时，可以把业已错位的农村信用社政策性业务和各级政府的扶贫贷款一并剥离给农业发展银行，在此基础上将政策金融的功能定位变“扶”为“保”，即让它逐步向农村信贷担保银行转变，在将来日趋完备的农村金融体系中发挥重要的担保功能。金融的基本功能发挥同样在农村信用社受阻。农民总体增收困难；邮政储蓄与商业银行足“三农”资金分流，以弱补强；合作制脱轨使广大社员失去“存款”吸引力，限制了农村信用社新增彤本金的扩充；历史中积淀下来的不良资产令呆、坏帐率居高不下，农村信用社资本金严重不足；大量的经营成本侵蚀自身积累，上述原因使农村信用社融资功能大打折扣。农村信用社的贷款品种主要是短期质押贷款，而农村土地使用权和房屋产权流通市场以及保险市场却未开发，担保和抵押创缺乏助长了农村信用社的“惜贷”倾向；风险上升促使贷款的利率偏高，同时贷款条件苛刻，手续簧杂，排挤了贷款需求，农村信用社存贷比普遍下降，投资功能严重受挫。到2002年底，平均每家农村信用社的贷款规模只有2000万元左右，全国农村信用社贷款余额为14117亿元，其中不良贷彩5147亿元，占37%，此外，历年亏损挂帐1313亿元，资不抵债的农村信用社19542家，占机构总蓟的55%。农村信用社的平均资本充足率只有2．3%，远低于8%的正常标准(搜狐财经，2004．5．20)。合作金融本应立足农村，可农村信用社也欲尾随农业银行而去，2002年，全国农村信用社存贷差为5352亿元，每年漏出3000亿元“劫贫济富”的资金，用来转存中央银行、购买证券或转借其他金融机构(搜狐财经，2004，5，20)。要解决这一揽子问题，一来需要中央和地方政府通过联合／ti资核销，消除农村信用社的历史负担，并重视金融基础设施建设，在资金、人力和物力上不断充实农村信用社。二来要依靠农村信用社自身在同业拆借市场上争取主动，逐步完善市场营销，开拓农村消费信贷市场，增加贷款品种，调整产品结构，创新金融工具，积极寻找贷款出路，并依靠“银行企业”模式的运作，走出“支农”与“效益”的困境，专注于流动性资金管理、资产管理、负债管理、资本充足性管理，追求利润最大化，整体提升农村金融运作效率。三来还需政府变“行政监管”为“法律规制”。广大农村既无完备的金融法律体系，也无相应的法律机构，“司法不力”让许多农村信用社无法诉诸法律程序解决呆、坏帐问题，“劣币驱逐良币”的现象时有发生。