党政机关法律顾问的作用发挥

党政机关法律顾问的作用发挥摘要：发挥党政机关法律顾问作用是推进依法行政，建设法治政府的重要举措，对于转变政府职能，创新社会治理有重要意义。本文针对我国党政机关法律顾问采取外部聘用的方式，总结概括当前党政机关法律顾问作用，分析外部聘用制度在党政机关法律顾问作用发挥中的优势和局限性，据此提出相应的政策建议。一、党政机关法律顾问的必要性和意义党政机关法律顾问工作是指由党政机关聘请的法律专家，依法为政府机关提供各种法律服务的专业活动。为规范政府行为，推进依法行政，建设法治政府，党的十八届三中全会要求“普遍建立法律顾问制度。”党的十八届四中全会再次提出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。”我国省、市、县级党政机关一般聘请律师事务所、科研院所和高等院校等机构的专业人员作为本单位法律顾问，基层机关主要聘请专业律师作为本单位法律顾问。党政机关法律顾问是促进党的领导和确保依法执政以及正确衔接国家法律体系和党内法规体系的重要法律参谋，具有显著必要性和重要性1。党政机关法律顾问已经成为促进党依法执政的重要力量。然而，基层党政机关及其下属行政部门往往由于资源稀缺或难以支付大额法律服务费用等因素导致不能获得及时、有效的法律服务。2016年1月23日，江苏省人民政府出台《省政府关于建立政府法律顾问制度的意见》中要求，在2016年底前，县级以上地方人民政府及其工作部门要全部建立起政府法律顾问制度，乡镇人民政府、街道办事处应当根据需要形成多种形式的政府法律顾问服务方式。如何将法律顾问和政府依法行政的要求有机结合，取得最大的经济、社会效果，成了一个急待研究解决的问题。本文试就党政机关尤其是基层党政机关法律顾问的作用发挥作出探讨，为更好发挥党政机关法律顾问的作用提出可供参考的建议。二、党政机关法律顾问的作用党政机关法律顾问工作内容的触角几乎延伸至政府行政和管理的方方面面，如在出台文件时的起草、通过制度前的论证，以及当政府遭遇各种诉讼、执行、仲裁案件和其他非诉讼案件时积极地介入与处理，及时核查信访积案，缓解信访频繁、积案多的不良局面。此外，在面对群体性矛盾及历史遗漏问题时，党政机关法律顾问需要及时介入并解决问题等等，从而全方位构建了政府依法行政的保障、审查机制。因此，党政机关法律顾问在政府机构各个工作阶段发挥着十分重要的作用。党政机关法律顾问的作用不仅体现在立法上，党政机关法律顾问参与政府立法使政府立法过程有章可循，确保各项决策要在法律允许的范围内实施，提高政府在重大决策事物中的能力水平。而且在执法上，法律顾问制度的存在能够有效辅助政府在制订合同、协议谈判以及相关纠纷诉讼过程产生的问题，避免很多法律范围内的事物和纠纷。另外，在政府监督方面，能够以较为专业的方式评判政府决策和执法过程的风险，并对相关工作人员是否按照规章制度办理相关事务有效监督2。具体如下：1.党政机关法律顾问独立于政府机构，作为第三方介入政府决策及争议解决，能够起到统一社会效益、法律效益与政治效益的关键作用。“据不完全统计，全国律师为各级政府提供咨询51万余次，出具法律意见书近9万份，参与重大项目研究1.6万多次，参与重点事件研究1.7万次，参与涉法涉诉信访处置9.5万次”。2.政府法律顾问在处理政府事务时有其自身特有的优势，并能够为政府更好地贯彻落实依法行政起到良好的辅助作用，尤其是在处理群体性事件、参与决策与审查，以及起草相关规范上。在现实生活中，群体性事件很少，一旦爆发，群众与政府将迅速地形成对立关系，不仅严重威胁到政府“亲民”的形象，而且容易扰乱社会公共秩序。此时政府机关工作人员的出面不仅不利于缓解事态，甚至会加剧各方的紧张情绪，而党政机关法律顾问的介入，很容易“化干戈为玉帛”。不仅如此，法律工作者凭借其扎实的法学功底以及人文关怀，能够更好地疏导群众，防止群体性事件严重程度的扩大。3.当党政机关法律顾问积极参与重大决策和决定的审查时，有利于规避政府遭遇行政及其他各种诉讼的风险。政府所做的重大决策与决定往往触及最基本的国计民生，关系到公共利益的范畴，因而其所做的决策必须具备民主化、科学化及法治化。因此，政府法律顾问应当及时提供相应的法律意见，使决策合法化、科学化。在政府做出重大决策或决定以前，政法法律顾问应当及时收集有关法律和政策资料，并就决策问题深入实际地进行调查研究，以保证所出具的法律意见的准确性。只有在这些方面求真务实，使得重大决定或决策置于法治框架之下，才能有效地规避涉诉风险，保障政府的公信力。多年以来，我国在地方规章制度出台的实践中形成的由相关业务部门负责起草、经由立法主体批准通过的惯常性程序，使得一些地方性法规、规章制度很容易掺杂着本部门的利益。律师参与立法是实现立法科学化、民主化、法治化的重要保证。4.规章制度在起草过程中，党政机关法律顾问的参与使得法规、规章变得更加便民、利民，也有利于其在法律框架体系下与其他法律法规在内容上保持协调一致。党政机关法律顾问独立于政府机构，一方面，在长期的执业过程中，能与当事人接触，了解其诉求；另一方面，政府法律顾问具有扎实的法学基础，三、党政机关法律顾问作用的优势与局限1.党政机关法律顾问作用发挥的优势与政府存在相关合作的律师人员不是政府的内部机构人员，因此不会受到政府相关工作规章制度的制约和束缚，能够比较自由的、客观的，并且较为专业的评价政府各方面工作的合理性，并对不合理的工作情况进行批判和揭露。第一，工作的独立性。党政机关法律顾问一般并不拥有公务员身份，与政府之间的关系仅仅是法律服务提供者和法律服务需求者的关系，是一种聘请与被聘请关系。不存在任何领导与被领导的上下级联系。党政机关法律顾问与政府之间是一种契约连接，而不是行政管理关系，党政机关法律顾问的工作并不受政府行政指令的影响以及干预。故理论上来说，党政机关法律顾问不受限于行政编制，其工作有较强的独立和灵活性。第二，观点的中立性。由于其工作的独立性，导致了党政机关法律顾问与政府法制机构在法律意见出发立场上的区别。首先，政府法制机构工作人员是公务员编制，其出具法律意见书，由于其工作性质的局限，重点往往从执政者的角度去审视问题，可能无法顾及某些方面。党政机关法律顾问往往是一线律师和法律专家，平时对普通社会大众提供广泛的法律服务，对社会整体的细微变动，往往有明锐的嗅觉，习惯站在第三人的立场上，客观的提供法律意见，其中立的出发点和思维惯性能顾全政府大局工作中社会细小层面的问题。第三，服务的专业性。当今政府时刻面对风云变化国内情况和国际形式，对新型、复杂、敏感、尖锐的事务、社会热点以及突发问题需要及时的法律意见和建议。这往往要求政府法律顾问具有丰富的法律职业经验和学术功底。在面对复杂性的综合问题时，要求政府法律顾问不单单要懂法律，也要懂政治，懂经济，懂外语。复合型的律师人才才能胜任党政机关法律顾问的工作。2.党政机关法律顾问作用发挥的局限性虽然党政机关法律顾问独立于党政机关，在评价与批判方面具备一定的优点，然而由于法律顾问与政府机关之间是合同关系而非隶属性的领导与被领导关系，使其在政策决策方面受到制约，在面对矛盾纠纷问题时不能提前有效预防3。目前政府法律顾问在作用发挥中存在着服务范围比较窄，介入机关法律事物程度不深，在实际工作中缺乏主动性和主体意识等局限性，一般表现为：(1)地位不统一从全国目前的情况看，有的地方规定政府法律顾问是非官方的机构，与政府不存在领导与被领导的关系，受政府委托办理政府交办的法律事项，不具有决策的权力。有的地方又规定政府法律顾问可以以政府的名义参与国内外经济合作项目的洽谈及签约，虽然是一种委托授权的关系，但政府法律顾问在这种授权下就在法律事项以外的内容上也可以代表政府，受政府意志的制约。从某种意义上说就带有官方的性质。(2)充当“消防员”角色在实践上，政府法律顾问大多数只是参与了一些影响社会稳定的案件和已经发生的经济、行政纠纷案件后期处理工作。在许多重大法律事务的初始阶段，政府法律顾问很少介入，没有起到在决策阶段从法律方面审查、把关、论证的预防作用，以致酿成一些本来不该发生的重大法律纠纷。政府法律顾问在很多地方成了法律专业“灭火队”。政府法律顾问参与的法律事务往往非常重大，非常复杂，而且非常紧急。政府又往往是临时通知，顾问们前期没有介入，不了解情况，又没有足够的时间去审查证据，更谈不上深入研究了。这种使政府法律顾问工作严重后置化的顾问方式，严重阻碍了政府法律顾问工作的发展、完善。(3)职位形同虚设有的地方政府虽然聘请了政府法律顾问，但是，在实际工作中怡然自得地按照旧的政府运行机制运行，法律顾问完全成为了一种政治需要的摆设，而这些法律顾问却在社会上利用政府法律顾问的特殊身份争取到一定的案源。而有的地方政府虽然积极地聘请政府法律顾问，但是，对于法律顾问工作的安排，也仅限于参与行政复议和行政诉讼这两项与应诉有关的业务，即“诉讼型”顾问。这样的法律顾问形同虚设，不能充分发挥他们的参谋、助手作用。(4)缺乏主动性外部聘用的党政机关法律顾问由于不受机关内部工作制度的制约，在服务于基层法律事物中往往缺乏主动性，即当发生重大法律纠纷时，才启动法律顾问程序，没有社会矛盾和纠纷时，法律顾问一般很少参与党政机关内部事务，也错过了深入基层走访调查，了解民情社情的机会。这种独立于党政机关的法律顾问形式使党政机关与法律顾问分离，在任务分配、人员任用、专业培训等方面难以实施。四、提高党政机关法律顾问作用发挥的建议在为各级党委及其组成部门提供法律服务的实践中应当注意以下五方面:第一，继续完善各级地方政府法律顾问制度。政府事务往往具有全局性、广泛影响性，需要微观结合宏观，因此政府顾问团队中应当有经过法律知识系统学习、专门以法学作为研究对象的专业人士。另外，应当通过制度扩大政府法律顾问发挥作用的领域和范围，突破传统的法律咨询、参与行政复议及行政诉讼等服务事项。从多角度、全方位全程介入政府的日常工作，充分利用好法律顾问，为政府制定规范性文件，解决纠纷，处理重大投资项目等上提供法律后盾。第二，设置党政机关专职法律顾问岗位，建立内部专职与外部聘用相结合的内外法律顾问工作协调机制。供职于政府的公职律师、法务人员，他们和社会律师各有优势，不能相互取代。建立党政机关法律顾问制度的单位应充分发挥内部法律顾问和外聘律师法律顾问各自独特作用，二者分工合作，相互补充，相互配合，共同促进法律顾问工作的开展。凡涉及诉讼、仲裁、重大法律事务、重点项目的法律事务，应聘请律师事务所办理，内部法律顾问进行协助。第三，作为政府法律顾问的律师、高校科研院所专业人士、机关法律工作人员应当提高社会责任感，以德养才；多渠道了解所服务政府的基本情况、工作内容、工作方式；随时增强法学专业知识的学习和提高专业能力，遇到法律实务应当认真钻研力争提出最有效和最可行的解决方案；在担任政府法律顾问期间，应当处理好日常工作与政府法律顾问工作之间的平衡，为政府法律顾问工作留足充分的时间和精力，多和政府进行交流，因此问题解决的思路应当具有全局性、整体性，这就要求政府法律顾问对新型和难点问题要有相当的研究，做好充足的策略、方案准备；正确处理法律和政策关系，明确法律是行为的准则，政策不能够违背法律。第四，政府内部各部门应当配合政府法律顾问开展工作，政府法律顾问应当同各部门多交流沟通，共同促成依法行政目的的实现。第五，加强对党政机关法律顾问的管理和继续教育。法律顾问是法律职业共同体中的一员，应将法律顾问纳入我国法律职业行列，只有取得国家司法考试资格的人员，才有从事法律顾问工作的资格，以此统一法律顾问的“准入门槛”。1李云捷,余璟,谭睿娟.论发挥政府法律顾问的作用[J].法制与社会,2016,7:076.2杨继光.基于律师担任政府法律顾问工作的困惑及其解决措施研究[J].法制与社会,2015,2:121.3陈周民.我国政府法律顾问制度研究[D].郑州大学,2015.