公共管理的过程.

公共管理的过程参考书目•陈谭《公共政策学》湖南师范大学出版社•陈庆云《公共政策分析》中国人民大学出版社•严强《公共政策学》南京大学出版社•宁骚《政策原理与政策分析》天津大学出版社•陈振明,《公共政策学》,中国人民大学出版社公共管理过程•公共政策与公共管理的关系•政策是管理的结果，政策依赖于管理得以实现，没有管理的政策犹如一纸空文。•政策为管理指明方向，是管理凭借的手段，没有政策的管理是没有灵魂、盲目的管理。公共政策的设计、执行与评估公共管理的重要职责发现问题提出行动方案化解问题一、公共政策概述•1、公共政策的概念•（1）主体观•古德诺：政治涉及的是政策和表达国家的意愿。•戴伊：公共政策是政府所选择去做或不去做的任何事情。•（2）职能观•帕拉洛：公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑。•（3）目标导向观•拉斯韦尔：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。•（4）过程观•公共政策包括政策问题的提出以及政策的制定、执行、评估、调整、终结等内容。台湾学者张世贤等认为，政策是政府选择作为或不作为的行为；大陆学者孙光认为，政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，它表现为对人们的利益进行分配及调节的政治措施和复杂过程。张马金等认为，党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。它涵盖以下几方面内容：（1）政策主体（2）政策目标（3）政策过程政策是一个客观过程，具有阶段性。任何一项政策都有酝酿、制定、评估、执行、终结等环节，它服务于某一特定的历史时期，或着眼于解决某一特定的问题。政策不是面向过去，而是面向现在或未来。（4）政策体系总政策、基本政策和具体政策；一般政策和特殊政策；长期政策、中期政策、短期政策和临时政策等。（5）政策功能（6）政策是一种行为准则或行为规范2、公共政策的性质（1）公共政策的利益倾向性与目标导向性公共政策的制定与政策制定者的价值观密切相关。受优势利益集团价值观的主导。（2）公共政策的合法性与强制性政策的合法包括过程的合法和内容的合法。一项公共政策并不一定符合所有人的利益，即使符合所有人的利益，也存在长远利益与眼前利益冲突的问题。要维护政策的合法性与权威性，使公共政策能够贯彻实施，必须要有强制性。（3）公共政策的稳定性与时效性一项公共政策总有其生命历程，包括制定、执行、评估和终结。（4）公共政策的多样性和多效性正面影响与负面影响，外部性（5）公共政策的整体性不同政策源于不同问题，而不同问题往往又相互联结构成一个整体，因而，众多数量、类型不同的政策也应构成一个完整的政策体系，从而发挥公共政策的整体功能。二、公共政策的设计•公共政策的制定源于问题。一个国家或社会由于制度短缺而存在许多尚未解决的、影响国家有序化发展的问题，因而政府通过制定公共政策来对社会各个领域实施管理，解决各种社会问题。因此，政策的制定包括政策问题与政策制定。•（一）公共政策问题的界定•1、问题与社会问题•2、社会问题与公共问题•公共问题特性：影响的广泛性与不可分性类型：空间划分：国际、国家、地方、社区性质划分：管制性、基础性、服务性、保障性•3、公共问题与政策问题•列入政府议程的公共问题才是政策问题。公共政策问题公共政策问题的认识（1）公共政策问题重要性公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，是公共政策生命周期的起始环节。实践证明：一项公共政策的好坏取决于能否正确认定政策问题。1、分析的失败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法，而是解决了错误的问题。2、正确的政策问题建构可以大大减少政策资源的耗费；L·爱克福：成功的政策问题解决是针对正确问题找出正确答案公共政策问题概念的界定政策问题是指应该由政府为代表的公共机构负责解决的。且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入，开始实际解决的社会公共问题。问题政策问题公共问题社会问题公共政策问题公共政策问题的特征1、相关性2、主客观统一性3、人为性4、发展可变性公共政策问题公共政策问题的认定（1）公共政策问题认定的含义政策问题的认定是指政策问题提出后，通过议论陈述、分析界定达到对问题的实质的认识的整个过程，是政府将问题纳入议事日程开始解决的过程。公共政策问题的发现渠道：领导人讲话媒体报道民意的直接表达政策主体的觉察公共政策问题公共政策问题的认定（2）公共政策问题认定的内容公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程和公共政策问题认定的政治过程。前者，可以称之为公共政策问题认定的技术分析，即公共政策问题构建；后者，可以称之为公共政策问题认定的政治分析，即公共政策议程建立。公共政策问题的议程公共政策议程指制定政策解决问题的议论、商讨、规划、研究的议事程序。政策问题从认定到解决，要经过各种不同的程序。政策问题的议程是首先进入议程的政策过程环节。•公共政策议程：指那些已引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。公共政策议程类型公众议程：由非政府机构的个人或团体提出政策问题，形成广泛社会议论，从而成为一种问题的分析界定的政策议程。又称系统议程。特点：层次性、区域性从根本上说，公众议程是一种公共讨论的过程，即公众共同讨论某一现象或某一事件或某一问题的是非好坏，进而讨论社会的应有态度和政府应采取的对策。进入公众议程的条件•第一、必须在社会上广泛流传并受到广泛注意•第二、大多数都认为有采取行动的必要•第三、该问题被公众认为是政府权限范围内的事务，应该给予适当关注。公共政策议程类型政府议程：指政府自己提出问题或接受公众舆论提出的问题，并将其纳入政府工作程序，形成一种问题分析界定的政策议程。又称正式议程。特点：多样性、动态变化、性质：并不是一种行动议程，首先确定的是值不值得做的问题，即确定有关的政策的价值坐标。两种议程的区别•公众议程一般由一些抽象的项目组成，只发现问题，提出问题，不提出政策方案。•政府议程则特定而具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。•当问题经过一定描述，为决策系统接受，采取具体方案时，系统议程就转入政府议程•政治领袖•利益集团•危机或特殊事件•抗议活动•大众传播媒介•新旧事物的差别公共政策议程建立及其影响因素•（二）公共政策制定的基本步骤•1、政策目标的确立•2、设计公共政策的方案•3、评估公共政策•4、选定公共政策•（三）公共政策的合法化•会议通过、颁布。公共政策的合法化•政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。既包括立法机关，也包括其他国家机关；既可以中央国家机关，也可以是地方各级权力机关和政府机关。•特征•所有政策有其合法化过程。•政策合法化的主体具有广泛性与特定性•政策合法化的程序具有相对性•政策合法化条件•1、针对重大的公共性政策问题而纳入政策议程的政策方案；•2、经过精心规划选择的政策方案•政策合法化程序•公共政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。不同的合法化主体，导致不同的合法化程序。•政策合法化的过程包括两个途径：由行政首长根据自己的职责、权限审批签发政策方案为行政程序的政策合法化；有相应的立法机构通过特定程序审批通过政策方案为法律程序的政策合法化。公共政策法律化•就是政策向法律转化。具体说，指享有立法权的国家权力机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化法律。又称政策立法。它是政策合法化的一种重要而又特殊的形式,其程序也就是立法程序。1、条件：对全局有重大影响的有立法必要的政策；成熟的或具有长期稳定性的政策；特征并非所有政策都可以法律化政策法律化的主体具有特定性政策法律的程序具有规范性和程序化政策合法化与政策法律化的关系联系：政策合法化是政策法律化的基础和前提，政策法律化是政策合法化的一种特殊形式，二者本质是一致的。区别：主要体现在主体内容、过程、调整范围、表现形式、稳定程度三、公共政策的执行•公共政策的价值在于其有效执行，只有当公共政策得到有效的执行，政策目标才能实现。•影响政策有效执行的因素：•（一）公共政策问题的性质•（二）公共政策本身的因素•（三）公共政策以外的因素四、公共政策的评估•政策评估是对政策过程以及政策绩效进行分析判断的行为。•（一）政策评估的意义•1、衡量政策绩效的基本手段；•2、调整、修正、延续或终止政策的重要依据；•3、有利于政策资源的配置；•4、政策过程科学化、民主化的必要途径。•（二）政策评估的标准•1、效果标准•2、效率标准•3、公正标准•4、政策回应度（政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、偏好或价值的程度。）•5、生产力标准（三）政策评估结果的处理方式1、政策方案调整；2、政策方案持续；3、政策方案终止；4、政策方案重组。公共管理中的激励与控制一、公共管理中的激励（一）激励的含义调动人的积极性；激发人的行为动机过程。（二）公共管理中激励的含义公共管理者针对成员的需要，采取某些手段，激发人们为实现公共管理目标积极自觉地行动的过程。（三）公共管理激励方式马斯洛的需要层次理论赫兹伯格的双因素理论弗鲁姆的期望理论麦克莱兰的三种需要理论斯金纳的强化理论亚当斯的公平理论二、公共管理中的控制（一）公共管理中控制的含义公共组织运用各种手段和措施监督各项管理活动，并通过纠正各种偏差以保证它们按预定计划进行。控制包括衡量实际绩效、将实际绩效与标准比较、采取管理行动来纠正偏差或不足。（二）公共管理控制的目标和作用1、发现管理中的漏洞2、限制偏差的累积防微杜渐3、适应环境的变化4、保障目标的实现（1）保障正常稳定的组织秩序（2）提供规范指导和行为约束（3）内化共同理想、价值观念和行为准则（4）朝向同一目标（三）控制的过程1、确立标准管理者实施控制的第一个步骤是以计划为基础，制订出控制工作所需要的标准。（1）时间标准，是指完成一定工作所需花费的时间限度。（2）生产率标准，是指在规定时间里所完成的工作量。（3）消耗标准，是指完成一定工作所需的有关消耗。（4）质量标准，是指工作应达到的要求，或是产品或劳务所应达到的品质标准。（5）行为标准，是对员工规定的行为准则要求。国家公务员行为规范：（1）模范遵守宪法和法律；（2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（3）全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）维护国家的安全、荣誉和利益；（5）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（6）保守国家秘密和工作秘密；（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）清正廉洁，公道正派；（9）法律规定的其他义务。2、衡量工作衡量什么以及如何去衡量。事实上，衡量什么的问题在衡量工作之前就已经得到了解决，因为管理者在确立标准时，随着标准的制订，计量对象、计算方法以及统计口径等也就相应地被确立下来了，所以简单地说，要衡量的是实际工作中与已制订的标准所对应的要素。如何衡量，这是一个方法问题，在实际工作中有各种方法，常用的有如下几种：（1）个人观察优点：避免可能出现的遗漏、忽略和信息的失真。缺陷：费时费力，需要耗费管理者大量的劳动;难以考察更深层次的工作内容;不能全面了解各个方面的工作情况;有可能得到的只是假象（2）统计报告统计报告就是将在实际工作中采集到的数据以一定的统计方法进行加工处理后而得到的报告。特别是计算机应用技术越来越发达的今天，统计报告对衡量工作有着很重要的意义。优点：量化；缺点：采集的原始数据是否正确，统计方法是否恰当;是否全部包括了涉及工作衡量的重要方面，是否遗漏或掩盖了其中的一些关键点。（3）口头报告和书面报告优点：快捷方便，得到立即的反馈；缺点：不便于存档查找和以后重复使用，报告内容也容易受报告人的主观影响。书面报告要比口头报告来得更加精确全面，而且也更加易于分类存档和查找，报告的质量也更容易得到控制。（4）抽样检查在工作量比较大而工作质量又比较平均的情