清洁能源促进政策的应用分析指南

1清洁能源促进政策的应用分析指南（草案，供讨论）第一章政策应用分析的一般原理一、政策的类型和特点（一）什么是政策，什么是清洁能源政策？政策，是个含意广泛的名词。因为政策是各式各样的：既有宏观的，也有微观的；既有政治性的，也有经济性和技术性；既有国家级的，还有地方性的政策等等。政策类型不同，其目标和作用也不同。这里所说的政策主要是指微观性、经济性和地方性的政策。一般而言，政策是政府和社会团体在某一特定环境下有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一特定目的。以此类推，清洁能源促进政策，实质上就是各级政府为了推动清洁能源技术的发展和应用，而采取的一系列有利于清洁能源行动的活动和措施。由此可见，目标是政策提出的前提，也是政策分析的目的。没有目标的政策是毫无意义的。这是政策的一个基本特征。政策的第二个特征是合法性。政策是体现政府意志的一种形式。能充分反映政府意志的政策应具有一定的法律依据。没有法律依据的政策是难以实施或持久的。第三特征是调控性或导向性。为了解决某个问题，政府通过政策对人们的行为和事业的发展加以控制和引导，使得政策具有导向性。政策为社会的发展和人们的行为确定了方向。政策可以带动一个产业，也可以滞后一个产业的发展。经济发展如此，清洁能源技术发展和应用亦如此。（二）政策的法律基础正如前述，政策和法律之间存在特殊关系。法律是政策的重要依据，而政策是实行法律的有效形式；同样，政策和手段之间也存在密切的关系。政策是手段的基础，手段则是政策的具体体现。因此，没有具体手段的政策和法律将是空泛的、无力的，不会产生实际的效果。根据我国国家宪法规定，只有全国人大和地方人大拥有立法权，其具体规定是：全国2人大及其常委会制定有关国家主权、自治、刑事、人权、民事、司法、经济等法律；国务院经授权制定行政法规；地方人大及其常委会对上述范围以外的事项，在国家尚未制定法律或行政法规时，可根据实际需要制定地方性法规或条例，一旦国家制定了相应的法律法规，地方性法规或条例，如与之抵触，即为无效。有些立法条件不成熟但急需的法律，先授权国务院制定行政法规，待条件成熟时再上升为法律。与清洁能源有关的法律、法规很多，其中主要有以下几项：1.《大气污染防治法》（2000—04—29第二次修订，2000—09—01实施）明确规定：地方各级政府对本辖区内的大气环境质量负责。实行总量控制。划定主要大气污染物排放总量控制区，大气污染防治重点城市。核定总量控制区内企事业单位主要大气污染物排放总量，核发排放许可证。划定酸雨控制区和二氧化硫控制区。实行大气污染收费制度。企业应优先采用能源利用效率高、污染物排放少的清洁生产工艺，对严重污染大气环境的落后生产工艺和设备实行淘汰制度。限制高硫份、高灰份煤炭的开采。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。鼓励和支持洁净煤技术开发和推广。改善城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用。新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过排放标准或总量控制指标的，必须建设脱硫、除尘装置，或采取其他控制措施。鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用。2.《中华人民共和国节约能源法》（97—11—01颁布，98—01—01施行）第十章节39条规定，热电联产具有节约能源、改善环境、提高供热质量、增加电力供应等综合效益，是城市改善环境质量的有效手段之一，也是提高人民生活质量的公益性基础设施。3.国务院《关于环境保护若干问题的决定》（96—08发布）要求：实行污染物排放总量控制，以及环境质量行政领导责任制。3重点防治燃煤产生的大气污染，坚决控制新污染源。限期达标，加快治理老污染源。保护和合理开发自然资源。完善环境经济政策，增加环保投入。严格环保执法。积极开展环境科学研究，大力发展环保产业。加强宣传教育，增强全民环境意识。4.国务院批准发布国家计委《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（97—12—31发布，98—01—01试行）重点鼓励的产业、产品和技术目录包括：建筑节能关键技术。资源综合利用技术。固体废物综合利用。太阳能、地热能、海洋能、垃圾、生物质能及大型风力机。水能资源保护和开发。5.国家计委、国家经贸委等联合颁布的《中国节能技术政策大纲》明确提出：2000年实现城市集中供热普及率25%—30%，重点城市达到45%—50%；大力发展热电联产、区域锅炉房供热，合理选择集中供热方式，取代分散、小型工业锅炉供热，提供热电比重。6.《国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》（1998—01—12）明确要求：禁止新建煤层含硫份大于3%的矿井，已建成的矿井，要逐步实行限产和关停；新建、改造含硫份大于1.5%的煤矿，应配建相应规模的洗选设备；城市燃用的煤炭和燃料重油的含硫量，必须符合当地城市人民政府的规定。除以热定电的热电厂外，禁止在大中城市城区和近郊区新建燃煤火电厂，并对已建、改造燃煤含硫量大于1%的电厂提出了建设脱硫装置或其他治理措施等要求。47.国家计委、国家经贸委、电力部和建设部，印发《关于发展热电联产的若干规定》（1998年）再次强调了发展热电联产的必要性和重要性，要求热电联产必须按照统一规划、分步实施的原则进行，并符合节约能源、改善环境和提高供热质量的要求。规定凡符合条件要求的新建或扩建热电厂可免交增容部分的上网配套费，并对热电联产电力的并网和上网电量的计量作出了具体的规定。毫无疑问，上述法律和法规（只是众多法规中的一部分）不仅直接推动了清洁能源技术的发展和应用，而且已成为进一步制定清洁能源促进政策的坚实基础。（三）政策分类及各类政策的特点政策分类的目的是为了深入了解各类政策的属性和作用，便于对政策的可实施性和实施效果进行分析和评价，便于总结经验，提出新的政策。“清洁能源行动”启动以来，各试点城市为了落实清洁能源行动计划所确定的项目和建设任务，相继出台了一系列政策和措施。这些政策和措施按其属性大体上可分为以下三类：一类属指令性政策；第二类是市场调节政策；第三类是前述两类政策的有机结合，即通常的经济激励政策。指令性政策，实质上是一种政府行为。它是基于政府的行政权力而对社会经济活动的一种干预。通常以政府令（或市长令）、法规、条例、通告、通知、决定、规范和标准等形式出现。这在清洁能源行动过程中是一种常见的政策手段。如在禁止使用劣质煤、划定无燃煤区等行动中许多城市都较充分地运用了这一政策。事实证明，它的优点是可以充分体现政府的意志，是政府控制环境被污染的一种有效办法；它的缺陷也很明显：一是不能充分考虑企业和个人的意愿及承受能力，容易出现“一刀切”的现象，不利于调动群众参与治理环境污染的积极性；二是实施过程中需要大量的宣传教育工作和大量执法力量，政策成本费不一定低廉，甚至在宣传说服工作不到位的情况下，可能导致政策的流产。市场调节政策，是根据市场经济的基本规律，通过自由竞争、自由交易等手段，促进企业经济进步和高新技术的发展和应用，进而实现城市大气环境质量改善的目的。它的优缺点正好与指令性政策相反，但是，单纯的市场调节政策在清洁能源行动中的应用还不多见。经济激励政策是指由政府制定或批准执行的各种经济性政策和措施。这些政策又可分为两类，一类属于激励性经济政策，如各种形式的补贴、价格优惠、税收减免、贴息或低息5贷款等；另一类属于惩罚性经济对策和措施，如排污收费制、提高SO2收费标准等手段。这类政策的基本特点是，基于市场机制的作用，通过影响企业经济收益而达到影响企业行为的目的。它的优势是集中了前述两类政策的优点，同时又避免他们的缺陷，既有一定的强制性，又较充分地考虑了利益相关者的意愿和经济利益，因而是一项较理想的政策组合，也是清洁能源行动中被广泛采用的一种政策。不同政策手段的适用范围和作用如表1—1示。表1-1-1政策手段的适用范围、有效性、限制因素和效益手段适用范围有效性限制因素效益相对影响I/P/C实施微观宏观有效期大小政府开支大小市场定价商品质量或形式技术选择I/P/C不能吸纳外部成本可促使资源有效配置有效的投资、消费和生产税收燃料质量燃料选择技术开发长取决于效益滞税率和后弹性I/P/C小高税率政治上不可接受提高用户支出，从而减少消费提高生产成本，促使外部成本内部化改变投资、消费和生产意向重新分配税负，形成交叉补贴收费公共服务减少污染物排放取决于税率和弹性I/P/C小—提高生产成本，促使外部成本内部化促进能源效率投资、改善消费和生产补贴技术开发或应用基础设施投资取决于补贴额I/P/C高一旦依赖补贴很难取消产生非预期的副作用给用户不适当的信号导致生产和需求过量降低生产效率与税收相似强制性标准耗能设备和器具建筑物（包括技术）随严格性而定I/P/C中需进行技术鉴定和监督提高生产成本和价格，促使外部成本内部化可影响商业行为模式许可证决定新建设施营业限度同上I/P/C中同强制性标准可开辟新市场确定节能或环保产品协商制订收费、法规或政策大I/P中取决于工业对立法的意愿可改变消费检测工业设备车辆和其他消费品中小P/C中需要检测设施，要不断改进可改变消费注：I/P/C，对投资者（I）、生产者（P）或消费者（C）的影响。来源：EnergyandEnvironment:policyOverview,OECD/IEA,Paris,1989.6从政策应用的领域和服务对象来看，上述政策还可分为多种类型。从清洁能源行动所涉及的技术领域大体上可概括为以下四类：①能源替代政策，如推动煤改气、煤改电技术应用的政策；②能效与节能政策，如推动热电联产、集中供热的政策等；③洁净煤技术的推广应用政策，如促进工业锅炉燃用优质煤、型煤、采用循环流化床、烟气脱硫和除尘技术等政策；④可再生能源政策等。政策分类的目的是为了便于进行政策可行性和实施效果的分析和评价，便于总结经验和提出建议。政策分类结果如下表。表1-1-2清洁能源促进政策类型的划分•指令性政策：如法规、条例、政府令、通告、管理办法等•市场调节政策：如自由竞争、排放交易等•能源替代政策投资优惠：贴息、低息、贷款、补贴清洁激励性政策税收优惠：减免增值税、所得税、出口退税、能源营业税等促进•政府、市场相结合政策价格优惠：价格补贴、差价分担等政策排污收费类型惩罚性政策SO2税能源税•能效与节能政策：政策手段分类同上。•洁净煤技术推广应用政策：政策手段分类同上。•可再生能源政策：政策手段分类同上。二、政策决策的基本原则（一）成本效益原则任何政策都必须付出一定的代价，才能获得一定的收益或达到预期的目的。一项政策是否可行，其评判的重要标准之一是政策的效益净现值是否≥0。也就是说，必须站在国家的立场上，从全社会的整体利益出发，分析评价各项清洁能源促进政策的经济性是否可行。这不仅是政策评估的一项重要原则，也是政策设计或选择必须遵循的原则。必须指出的是，这里的成本效益是指政策整个生命周期内，即从政策的醖酿、调查研究、方案制定、实施、监督和后评估等全过程所产生的成本和效益，指的是长期的、综合的成本效益，不仅是短期的经济上的成本和效益。7那么，什么是政策的成本、什么是政策的效益？这些成本和效益又如何计算，后文还将谈到，这里暂略。（二）公平性原则现实社会中存在着不同利益的群体和个人。利益的差别、摩擦以至冲突是不可避免的。政策的作用，就是如何正确地处理不同利益群体间和个人之间的利益关系。政策的实施不可避免地将导致不同群体和个人的利益重新分配，使一些受益人受益，一些人利益受损；然而，政府政策的最终目的是，通过政策的协调和控制作用，合理规范各利益群体和个人的利益，重新形成协调一致的合力，保障并促进国民经济的有序运行和高质量的增长，实现社会整体利益的最大化。因此，在政策设计与选择过程中，要应避免造成收入差距的扩大；同时处理好低收入和弱势群体的利益也是十分重要的事情。（三）可持续性原则政策的最大目标是实现社会环境和经济的高速健康发展，不允许以牺牲环境效果求得经济的高速发展，同样，也不允许牺牲经济发展而达到改善环境的目的。这是政策设计过程中