浅谈我国农村公共产品供给现状及完善策略分析

1浅析我国农村公共产品供给现状及完善策略[摘要]在我国社会主义新农村建设中，为农民提供最基本的公共产品和公共服务是发展农村经济、改善农民生存状况的前提和基础。但是受各种因素的影响,我国农村公共产品供给体制存在供给主体缺位、供给财力不足、供给结构失衡、供给监督不力等诸多问题。本文分析我国农村现阶段公共产品的供给现状，并从农村公共产品供给决策机制、融资体制、监督机制等方面提出一些的对策建议。今后，我们需要不断完善农村公共产品供给体制，逐步创建一个多元化的农村公共产品供给机制。关键词农村公共产品供给策略决策机制加强农村公共产品供给,改善农民的生产生活条件，促进农村经济发展是社会主义新农村建设的重要内容,直接关系到我国社会主义和谐社会的建设。但是，现行的农村公共产品供给制度一些方面己经不适应新形势下农村经济发展现状，成为农村经济社会发展的瓶颈和障碍。因此，研究我国农村公共产品供给存在的问题,创新农村公共产品供给制度，增强农村公共产品供给,是顺利推进我国社会主义新农村建设的客观要求。1.农村公共产品供给的理论内涵公共产品，亦称公共物品或公共品，是相对于私人产品而言的一种具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的社会产品[1]。在我国农村，公共产品是指本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础性的“硬产品”，也包括农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。2.我国农村公共产品供给现状长期以来，在我国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠债较多，供给严重不足。农村公共2产品的供给主要依靠农民自己，这种极不合理的制度安排的直接后果是农村的“边缘化”，使我国“三农”问题更加尖锐，也带来诸多全局性的问题。目前，我国农村公共产品供给呈现以下三个特征：2.1中央与地方政府事权模糊，公共品供给主体缺位从公共产品供给的成分分担制度来看，农村税制改革以后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水利建设、农村电网以外，国家把地方建设的任务交给地方政府，不再像农村改革前通过拨款加以支持。但是“根据公共财政理论，全国性的公共品，如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育应由中央政府负责提供，地方只负责地方性的公共物品的提供”[2]。这样，再加上其他的各种主客观原因，就造成中央地方间的事权实际上存在着众多模糊交叉。于是乎，目前中央和地方政府对教育、国防和医疗卫生等到公共产品职责不清，缺乏具体划分，其结果必然是相互推诿，并最终造成纯公共产品由政府财政负担，准公共产品或不能有效供给，或由农民自己承担的格局。所以，“本来由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权由下级政府提供，最终还是落到乡政府和农民头上”[3]。公共品供给的主体缺位的后果是公共产品的供给和服务严重匮乏。2.2农村税费改革和转移支付明显不足，公共品供给财力不足目前我国中央、省和地方等政府体系内财权和事权的现状是，资金层层向上集中，事权层层下移，大部分的农村事务和公共品提供都集中在县乡两级；在自上而下的财政转移支付跟不上的情况下，县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。2006年1月1日，我国各省市全部取消了农业税。可以说，农村税费改革减轻了农民的负担，维护了农民的利益，有利于社会主义和谐社会的建设。但与此同时，乡镇财政收入困难随之产生。农业税收是农村财政收入的主要来源，取消之后，农村财政收入必将大幅缩水。虽然中央、省级和市级财政会对农村进行转移支付以维持农村公共服务，但是这些部门的承受能力毕竟有限。而且公共服务的完善也需要持续的大量的财政支持，各级政府共同分摊支持农村公共产品供给并3不能够完全满足农村公共产品的需求。2.3供给决策机制不合理，农村公共品提供结构失衡我国传统的农村公共产品供给决策机制是典型的自上而下的决策机制。在这种自上而下的决策体制下，农村公共产品供给中，当地政府在有限的财力约束下，更愿意投向“硬”的公共产品，比如，如农村道路、自来水、电网、农田水利设施等。而对于“软”的公共产品，比如义务教育、公共卫生、社会保障、农技推广、职业培训、信息服务和相应的制度、政策安排，往往不愿提供。在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能够增加政府社会福利的一些公共产品供给上，政府往往呈现出一种较高的供给热情，特别是对于一些能为政府增加福利的准公共产品，即便是在农民没有需求，或是这些公共产品超出了农民实际承受能力的情况下，当地政府也在积极提供，即使没有财力也要通过对农民的强迫性摊派。这样不仅形成公共产品供给的相对过剩，造成结构失衡，同时也增加了农民的负担。2.4监督机制不健全，贪污挪用公共物品的供给资金现象屡见不鲜当前我国在公共财政资金管理方面存在缺陷，监督机制不健全，特别在农村公共产品供给领域，在“收入上移、支出下移”的不合理制度下，一方面地方政府拥有有限的资金，另一方面因缺乏有效的监督机制而导致屡见不鲜的农村公共产品专项资金被贪污、占用、挪用等现象，这样，实际投入到公共产品供给的资金就少之又少，最后就摊派到农民身上，就把本该政府尽的义务转移到农民头上。3.完善我国公共产品供给制度的策略3.1明确各级政府农村公共产品供给的责任和范围,完善财政管理体制我国农村公共产品供给体制出现相关政府缺位的现状，主要原因在于我国目前的分级财政管理体制在各级政府事权和财权的划分上还存在很大漏洞。要加以完善，就要：首先，明确不是从村社区自治组织而是各层政府充当农村公共产品的主要供给主体。提供公共产品是政府的义务，而不应转移到农民身上，增加他们的负担，4不利于农村经济的发展。其次，国家应根据农村公共产品的不同性质，建立起中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农村经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。在目前，县乡财政比较困难的情况下，乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造等方面公共产品的提供问题，应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要有省政府“出钱”，县政府“办事”的方式来解决，特别是要强调的是乡村道路建设应当由过去以农民主体改变为以县级政府为主体，纳入地区交通建设的整体规划。3.2在加强政府供给的基础上，开拓新的农村公共产品的资金渠道，推进农村公共品供给主体多元化3.2.1现阶段，我国农村公共产品的供给应坚持政府公共预算直接提供为主。“我们提倡公共物品的多元化供给机制，并不意味着否定政府供给，消费的非竞争性和非排他性使得某些公共物品必须由政府供给”[4]。上级财政需要加大对农村基层的转移支付力度,尽量保证上级财政的转移支付尽可能多地落实到乡镇。同时,要改变财力过多集中于县级以上政府的现状，使乡镇财政成为真正意义上的一级财政,从而为乡镇政府向农村供给公共产品提供资金保障。3.2.2扩展政府以外的融资渠道，充分发挥市场机制的多元化筹资功能。农村税费改革后，资金问题成为农村公共产品供给的一个突出问题。“通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，大量引进民间资本参与农村公共产品的提供，或者采取私人部门投资，政府在政策上给予优惠和适当的财政补贴等方式，以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足，这是解决我国目前农村公共产品供给问题的有效途径”[5]。所以，在市场供给、社会供给方面加大引进力度，可以利用市场融资的有偿性激励了个人、企业、金融机构等组织去投资于农村公共产品的供给中。3.3完善农村公共产品供给决策的程序和方法在农村公共产品供给决策机制转型阶段，建议将自上而下的决策程序与自下而上的需求表达机制结合起来，在制度上保证依据农民、农村的内部需求来决定5公共产品投资范围及方向。在现阶段，自上而下的公共产品供给决策在一定程度上是有必要的，因为存在诸如现阶段我国农村还没有建立完善的基层民主制度，农民对公共产品存在非理性需求等现实问题。另一方面，自下而上的需求表达机制有助于缓解单一的自上而下的决策程序所带来的公共产品供需结构的失衡。“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来”[6]。农村公共产品在决策过程中需要不断提升农民公共决策的参与程度，逐步推进村民自治制度，由农村内部农民根据实际需求来进行决策，而不是根据政府部门的意愿和外部行政命令确定的。唯有如此，才能确保农村公共产品供给来自于民意，服务于农村，得益于农民。3.4完善农村公共产品供给的决策监督机制在现阶段，必须建立科学合理的评价标准，采取开放透明的操作模式，遵循公平、公正、公开的原则，进一步完善公共产品供给决策的监督机制，保证农村公共产品供给的良性循环和可持续发展。完善农村公共产品供给的监督机制可以重点从以下三个方面入手：一是在体制方面。完善相应的法律法规，以法律条文的形式明确规定基层党、政、人大代表大会及其他组织的监督权责、监督渠道、反馈机制和处理程序，使得多元主体的监督具有操作性。二是其他人群方面，比如“赋予媒体相关的监督职责”[7]。三是农民方面。提高农民的参政和监督意识,积极发挥人民群众的监督作用，强化农民的“集体行动”能力，从而改变他们在与政府博弈过程中的弱势地位，有效遏制政府行为的随意性，确保公共产品供给资金的合理使用。结论社会公共产品供给状况对于中国农业的发展、社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。针对我国转型期农村公共产品的供给现状，今后，我们需要不断完善农村公共产品供给决策机制、融资体制、监督机制，逐步创建一个多元化的农村公共产品供给机制，促进农村经济又好又快发展，构建社会主义和谐社会。6参考文献[1]崔运武.公共事业管理概论[M].第二版,北京:高等教育出版社,2006.[2]陈新轩.政府在农村公共产品供给中的责任探究[J].乡镇经济,2009.[3]张珺.中国农村公共产品供给[M].北京:社会科学文献出版社,2008.[4]赵成根.新公共管理改革----不断塑造新的平衡[M].北京:北京大学出版社,2007.[5]薛岩松,邱法宗.公共管理案例解读与分析[M].北京:中国纺织出版社,2006.[6][美]托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能[M].孙柏瑛等译.北京:中国人民大学出版社,2005.[7]蒋满霖.我国农村公共产品供给与农民负担研究[J].北京:中国人口.资源与环境,20047