ckxz91公共文化服务体系管理机制创新路径研究

公共文化服务体系管理机制创新路径研究摘要：作为国家“软实力”的标志，公共文化服务对于推动国家精神文明建设、经济建设具有重要意义。针对我国公共文化服务体系，十七届六中全会明确了其管理机制的总体战略，通过采取相应的措施，构建我国公共文化服务体系管理机制的创新路径。关键词：公共文化；服务体系；管理机制；创新2013年11月12日党的十八届三中全会再次升级公共文化服务体系理念，提出构建现代公共文化服务体系。作为我国文化改革和发展的一项重要工作，创新现代公共文化服务体系的管理路径，需要从完善体制机制、提升社会参与程度、提高公共文化服务效能等方面进行全面构建。一、创新公共文化服务体系管理机制之必要性（一）公共文化服务体系概述公共文化服务体系是指，以保障广大人民群众的基本文化生活为目标，由政府公共部门向广大人民群众提供公共文化产品及服务的运行机制与保障机制的总称，涉及公共文化服务基础设施、服务内容、政策、资金、技术、人才等多个方面1。为了顺应我国文化改革和发展的趋势，创新公共文化服务体系管理机制需要以保障基本公共文化服务为基础，以公共财政和政府政策为支撑，充分发挥公共文化部门和多元社会力量的建设主体作用，弘扬时代精神与社会主义核心价值观，转变政府职能，运用科学传播方式，优化市场资源配置，推动文化体制改革与科技创新，实现以政府为主导，广大人民群众普遍参与的公共文化服务体系新格局。公共文化服务体系兼具时代性、创新性和开放性，其特征表现为：第一，职能性特征，即由政府制定公共文化服务体系的各项规划、负责监管、提供服务；第二，法制性特征，即在法律制度框架内开展公共文化服务体系建设；第三，多元性特征，根据现代市场经济的要求，政府是公共文化服务体系建设的主体，但是，鼓励多元化的社会参与力量；第四，创新性特征，借鉴现代科技的发展成果创新公共文化服务体系的服务方式；第五，开放性特征，公共文化服务体系属于面向国内各个领域，甚至面向国外的开放式服务体系。（二）公共文化服务体系管理机制的重要性体现1、能够解决公共文化资源供给不足、总量偏少的问题。我国经济社会发展长期滞后，其中文化建设基础薄弱，投入不足，设施落后，功能不全，而且各项公共文化服务的指标在发展中国家中也排位靠后。改革开放以来，尽管我们做出极大的努力，但是，相对落后的状况仍未得到根本性改变，在政府财政支出中，各级政府对于文化建设的投入比例较低，总量更加偏少，这些问题需要下大力气予以解决。因此，坚持发展是第一要务，我国的文化建设应与我国五千年的文明发展历程相适应，与经济快速发展的进程相适应，与我国作为世界大国的地位相适应。1摘自：陈灿芬《试论公共文化服务体系构建的路径》，理论与现代化，2013年第3期，第54页。2、能够公平、合理地配置公共资源。长期以来，我国公共文化资源配置存在城乡、区域不平衡以及资源分散等问题，使得广大人民群众不能公平、均等地享受现代文化成果，违背了社会主义核心价值观中的公平正义原则。推进公共文化服务的均等化、标准化建设是创新公共文化服务体系管理机制的重要要求：均等化不仅仅是指结果的均等，更是强调机会和过程的均等，通过均等化，让文化的阳光普照大众；标准化是包括政府保障的标准化、设施建设的标准化、管理和服务的标准化以及考核评价的标准化。此外，强化公共资源的整合力度，完善统筹协调机制，形成助推合力。3、能够提高公共文化产品及服务的有效性。之前，政府以自己的需求和愿望为视角提供的公共文化产品及服务，实行大包大揽，较少切合群众实际进行综合考虑。创新公共文化服务体系管理机制，应当实现公共文化产品及服务与群众真正需求的有效对接，提供什么、怎样提供事先充分听取广大人民群众的意见，避免公共文化服务体系的主观化、形式化。充分运用网络等新媒体，加强公共文化服务的数字化建设，以求提高公共文化服务的便捷性。4、能够丰富公共文化服务体系建设的参与主体。以往，公共文化服务主要由政府负责提供，无论是在数量上还是在质量上均不能满足人民群众的基本文化需求。鉴于政府能力有限，如今，公共文化服务体系建设应当以政府为主导，实现多元社会力量广泛参与，这种做法不仅具有可能性，而且具有必要性。二、基于我国公共文化服务体系建设之反思（一）缺乏财政政策支持，资金投入力度不足财政政策的支持，充足的资金投入是构建公共文化服务体系的物质基础和必要前提，然而，长期以来，我国一直存在公共文化建设经费较少，公共文化投入占财政支出比例较低，公共文化服务城乡、区域供给不均，人均公共文化服务产品、设施供应不足，公共文化服务结构失衡等问题。在创新公共文化服务体系管理机制方面，地方政府往往注重公共文化服务机构的建设，而忽视了基层公共文化服务的应有作用，影响公共文化事业的整体发展。在公共文化服务体系管理机制建设中，既然政府处于主导地位，那么，政府应当加强财政扶持，建立经费保障机制，弥补公共文化服务体系建设资金投入不足的缺陷。在中央政府层面，针对农村地区和偏远地区适当地倾斜财政政策，鼓励、引导地方政府加强公共文化服务基础设施建设；在地方政府层面，各级政府应当转变以往“重工程建设，轻文化建设”的错误理念，增加公共文化服务建设的财政预算，确保公共文化服务建设投入力度与财政收入增长幅度一致，解决构建公共文化服务体系的后顾之忧。（二）缺乏科学、合理的公共文化服务机构运行机制长期以来，我国公共文化服务机构作为公共文化服务体系的建设主体和服务主体，普遍存在运行机制不合理的现象：如，公共文化的服务内容、形式缺乏创新，服务效果不尽人意，管理制度不健全、用人机制不灵活等等。尤其在一些农村地区和偏远地区，基层公共文化服务机构紊乱的运行模式，低下的管理效率，在一定程度上制约了我国公共文化服务体系的建设和发展。因此，创新公共文化服务机构的管理制度、组织体制、运行模式，对于优化公共文化服务机构的运行机制具有重要意义。在创新管理制度方面，引进项目管理方法，按照公共文化服务机构的总体发展目标制定项目内容，以有限的时间和资源完成既定目标，打破科层管理模式；在创新组织体制方面，实行所有权、经营权、监督权三权分立、相互制衡，减少政府的直接干预，赋予公共文化服务机构更多的自主空间，形成管办分离的组织体制；在创新运行模式方面，统一分配、集中管理的运行模式有利于改善公共文化服务机构的服务能力和服务水平。（三）缺乏多元化的公共文化服务参与主体在传统观念的影响下，以政府为主导，公共文化服务机构辅之是我国公共文化服务体系建设的常规状态，由此可见，公共文化的供给主体和服务主体较为单一，缺乏多元化的社会参与力量。在公共文化服务体系建设中，可以发现，广大人民群众的文化需求在这种自上而下的参与过程中无法得到满足，加之公众对于公共文化服务满意程度低、公共文化服务资源配置不均衡等缺陷，社会力量参与公共文化服务体系建设的积极性、主动性大打折扣。多元化的公共文化服务参与格局的构建，可以通过引进市场竞争机制，以求扩大公共文化服务参与主体的范围，具体而言：一方面，政府以委托、承包的方式下放经营管理权限，或政府以招标、采购的方式为公众提供优质的公共文化服务；另一方面，政府可以制定相关的鼓励、优惠政策，引导多元化的社会力量参与公共文化服务体系建设，并不断丰富其参与内容和形式，提高其参与效率。（四）缺乏健全、完善的公共文化服务建设法律制度目前，诸多法律制度弊端体现于我国公共文化服务建设领域：立法层面，行政管理色彩浓厚，条款设置强调公共文化服务建设的义务性规定和处罚性规定，从而忽略了对于公共文化服务参与主体的权利性保护；体系层面，针对公共文化服务建设过程中的行为关系、法律关系主要通过一些规范性文件和部门政府规章予以调整，效力层级整体偏低，数量整体偏少，缺乏统一、完整的法律法规体系。健全、完善的相关法律制度是创新公共文化服务体系管理机制的有效保障，在立法观念上，合理设置权利性条款和义务性条款，兼顾权利保护和市场管理，明确各方主体在公共文化服务体系建设中的责任；在体系层面上，形成以宪法为核心，基本法律为主体，规范性文件为补充的完备法律法规体系，提高其效力层级，增加其数量。三、创新公共文化服务体系管理机制之路径立足我国公共文化服务体系建设实际，整合公共文化服务资源，协调公共文化服务管理部门，发展公共文化产品，开展公共文化活动，提高公共文化服务管理水平，积极探索公共文化服务体系管理机制的创新之路。（一）整合公共文化服务资源1、统筹公共文化服务设施建设。鉴于公共文化服务体系管理机制建设具有多样性与差异性等特征，需要对其进行科学规划、合理统筹、整体推进，以此提高公共文化服务管理效能。目前，我国由文化宣传系统负责公共文化服务体系管理建设，但是，其他文化部门（如，工会、科协、教育）拥有着丰富的公共文化服务设施，调查显示，截止至2014年底，全国工会系统、科协系统、教育系统的活动基地共计6733所，相对而言，县级以上的文化馆、公共图书馆仅为6454所2。由此可见，我国公共文化服务设施建设存在文化宣传系统要求增加设施，其他文化部门设施闲置的矛盾现象。为了有效利用现有的公共文化服务设施和公共文化服务资源，需要统筹宣传、工会、科协、教育等各个公共文化服务系统。2、实现公共文化服务的标准化、均等化。构建新型公共文化服务体系管理机制的目的在于迎合广大人民群众对于书籍报纸、广播电视、公共活动等文化服务的需求，以此加快城乡、区域文化建设的一体化进程。明确公共文化服务标准，建立适合、适当的指标体系、考核体系以及群众评价体系，衔接公共文化服务项目与广大人民群众的文化需求，激发人民群众参与的积极性，加强公共文化服务管理，提高公共文化服务质量。另外，根据“反弹琵琶”的思路，推进重点地区的公共文化服务体系建设，尤其是加大对贫困地区、偏远地区、民族地区和革命老区的支持力度，扩大公共文化服务覆盖范围，逐渐消除公共文化服务盲点，形成真正公平、均等地享受公共文化服务的新型发展格局。（二）协调公共文化服务管理部门长期以来，在公共文化服务管理方面，党政文化系统部门各自为政、缺乏协调，其主要问题体现在：一方面，致使同一层级不同文化管理部门自成一体，公共文化服务资源浪费严重。如，远程教育网、数字农家书屋、党员教育网等多个网站隶属于不同的文化管理部门，在开展公共文化服务的数字化建设时，存在网站重复建设，条块分割的现象。另一方面，全局观的缺失造成不同层级的文化管理部门运行封闭，因为他们只需对本级政府负责。如，多级建设与多级管理机制的存在，影响公共图书馆资源的共建共享。建立公共文化服务管理协调机制旨在解决其职能交叉、多级管理、重复建设、资源利用率低等问题，重点把握以下两点：第一，以国家为视角，搭建公共文化服务管理平台，即以文化部门为主导，辅之其他职能部门，成立公共文化服务体系管理协调组，明确各自责任，优化各方资源，做到物尽其用、人尽其才。2014年3月19日，我国召开了有关部委文化工作会议，与以往公共文化服务文件中要求的分割管理模式不同，此次《意见》全文始终贯穿着共建共享原则，可以看出，我国公共文化服务管理协调机制运转已见成效。第二，以地方为视角，要求各级、各地公共文化服务部门立足于自身实际，突破部门界限、区域界线，加强公共文化服务管理部门之间的沟通、交流，促进公共文化服务由分散服务向联合服务转型，实现公共文化服务资源的共建共享。（三）发展公共文化产品、开展公共文化活动2摘自：进一步深化文化体制改革，人民日报，2014-12-3。1、发展公共文化产品。创新公共文化服务体系管理机制需要与之配套的公共文化产业体系（如，优质的公共文化产品质量，较高的公共文化产品总量，较强的公共文化产品供给能力）：（1）为了迎合多元化的市场需求，公共文化产业应当顺时而动，采取合作经营等多种经营模式，积极研发内容丰富、款式新颖的公共文化产品，人们选择公共文化产品的空间得以扩展，丰富公共文化服务领域的公共文化产品，奠定公共文化服务体系的管理建设的物质基础。（2）为了保证公共文化产品的正常供给，各级政府应当加大对于特色性中小文化企业的扶持力度，根据不断变化的市场需求，结合自身优势，凸显文化产品特色，活跃文化产品