20世纪中国票据立法的历史经验

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题20世纪中国票据立法的历史经验——以1929年票据法与1995年票据法为例张群,张松关键词:中华民国/1929年票据法/立法活动/1995年票据法内容提要:中华民国1929年票据法被公认为是一部具有很强的前瞻性和可行性的成功立法。其成功主要有如下三个原因：一是北洋政府时期起草了五部票据法草案,并进行了深入的讨论。这为1929年票据法打下了良好的基础。二是南京政府在起草票据法的时候，吸收了较多专家学者参加立法，避免了“内行起草，外行审稿”可能出现的失误。另外，南京政府工商部提交的草案比较完善。三是当时的民间团体(主要是上海银行公会)积极推动票据法立法，为立法活动提供了重要的舆论和智力支持。相比之下，1995年票据立法由于指导思想上的偏差和立法机关的失误，出现了许多重大的原则问题，给审判工作带来了很大的困扰和混乱。当前正在进行的民法典立法工作应该认真吸取这些历史的经验和教训。一、引言文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题在20世纪，中国有两次重要的票据法立法活动：一次是民国时期，北洋政府的修订法律馆在1922年——1925年间起草了五部票据法草案;南京国民政府成立后，财政部、工商部、立法院都先后起草了票据法草案，并于1929年10月30日正式公布了由立法院起草的票据法案。这是中国历史上第一部票据法，也是此后六十余年里中国唯一的票据法。一次是1978年改革开放之后。在1982年到1989年间，中国人民银行和上海市先后发布了八个有关票据方面的规章和法规，并于1986年由中国人民银行主持召开了第一次票据立法会议。1990年，根据全国人大代表的建议，中国人民银行正式成立票据法起草小组，开始票据法起草工作。1995年5月10日，全国人大常委会第十三次会议通过了国务院呈报的新的票据法。[1]1929年票据法和1995年票据法是我国20世纪票据立法的最重要的成果。但是它们在立法精神和具体制度上，却有着很大的不同。1929年票据法紧跟世界潮流，在内容上与各国通行的票据法原则相同，表现出很强的预见性。该法否定了当时还有一定市场的送金主义思想，坚决贯彻流通主义和信用主义的立法精神，承认票据行为的无因性，把票据关系与基础关系(即资金关系和信用关系)分开，比较全面地规定了票据权利的取得、转移、丧失和补救，有力地促进了票据的流通和安全。这些规定即使是现在，也还是适用的。[2]其次，1929年票据法还结合中国国情，做出了一些富有中国特色的规定，文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题具有很强的可行性：(1)适应中国的传统，将汇票、本票与支票都订入一个法律之内，即所谓“三票一法”的立法模式，与大陆法系各国不同，与英美法系国家也不全同。(2)适应中国国情，规定挂失(止付通知)制度。(3)将支票付款人扩充及于信用合作社、农会及渔会。该法在台湾施行五十多年来，只有过几次小的修改，重大原则方面基本没有变动。[3]相比之下，1995年票据法却无视世界通行规则，做出了许多有背世界潮流、阻碍票据流通的规定。以至当时就有学者批评说是“一部令人失望的法律”。[4]首先，该法仍未摆脱计划经济的影响。立法者担心放开使用票据会引起通货膨胀和信用膨胀，导致金融危机，因而对票据使用做出了许多限制，如汇票限于银行和商业汇票，本票限制为银行本票等等。其次，该法否认票据为无因证券的国际通则，在好几个地方，把票据的基础关系(原因关系和资金关系)拉扯进来。如第10条第1款规定：“票据的签发、取得和转让，应当……具有真实的交易关系和债权债务关系。”第21条第1款规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。”第83条第2款：“开立支票存款帐户和领用支票，应当有可靠的资信，并存入一定的资金。”结果因为与实际生活相差太远，更和市场经济的基本原则相背，导致法院在审判工作中只得“有法不依”。[5]文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题按照常理而言，1995年票据法起草时的社会环境比之1929年票据法，不啻是天壤之别。但是最后的结果却截然相反。这不能不让人反思：1929年票据法为什么会比较成功?当时的立法机关有哪些成功的经验?1995年票据法为什么会失败?我们的立法机关和立法工作在哪些地方需要改进?本文拟通过对立法活动的历史考察来回答这些问题。因为1995年票据法的立法情况学界论述较多，[6]因此，本文将重点对民国时期票据法立法情况进行考察。主要内容包括三个部分：一是北洋时期的票据立法情况及其对1929年票据法的影响;二是1929年票据法的起草经过，将重点考察提供票据法草案的工商部和起草最后议决案的立法院的活动和作用;三是民间团体对立法活动的推动及其具体建议。最后，从总体上对民国时期票据立法活动的特点和经验进行总结，并与1995年票据法的立法工作进行简单比较。二、北洋政府时期：修订法律馆内的争论与尝试1929年票据法的起草首先要追溯到北洋政府时期的票据立法活动。北洋时期虽然没有正式颁布票据法(包括法规)，但是起草了五部票据法草案。这为1929年票据法的起草打下了很好的基础。其中的第五案，还是1929年票据法的起草蓝本。[7]文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题其时负责票据法起草工作的是修订法律馆。[8]民国十一年(1922年)，[9]修订法律馆因前清草案即志田钾太郎草案未能适用，[10]乃派王凤瀛、李炘、许藻熔、[11]周继骈、罗鼎五人担任调查票据习惯及起草票据法事宜。[12]王凤瀛、李炘二人主要负责。[13]“阅数月毕事，都四章，一百零九条，名曰票据法第二次草案，所以别于志田草案也。”[14]这也是由中国人起草完成的第一部票据法草案。后又称之为共同案。差不多同时，法律馆顾问法国人爱斯加拉奉命起草商法典。其第二编第二卷第一部为票据条例，都三章，百五十条。但若严格就编订之顺序而言，则此为第三次草案。后又称为爱氏案。从时间上来说，共同案和爱氏案几乎是同时起草完成的，但是由于两个草案的起草人在立法观念上根本不同，具体条文上相差甚大。在立法精神上，《爱氏案》只注重国际票据法制的统一，主要效仿1912年国际票据统一法案拟定，极不重视当时中国国内各地的票据习惯;《共同案》则注重票据在实际上的应用，既注意效仿英、美、德、日等国的先例，以巩固票据信用，促进票据流通，但同时亦尽量采纳各地票据习惯，以达到适合中国国情的目的。在票据观念上，《爱氏案》虽然不是继受自法国法，但仍未完全摆脱送金主义的束缚;而《共同案》则毅然采取信用主义、流通主义，顺应世界潮流。这也是两案最大的差异之处。在票据法的编纂形式上，《爱氏案》奉行法典文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题主义，因而将票据作为商法典的第2编，并且在票据之前编定有价证券普通适用之法例，合并为商法典有价证券专编;《共同案》则采取单行法，将票据作为独立的一种商事法。[15]两案差异如此之大，自然不是偶然的。修订法律馆里的起草员为两案的取舍——特别是立法思想是采取送金主义还是信用主义——展开了激烈的争论。由于意见过于纷纭，法律馆遂于民国十三年(1924年)决定融合第一、第二两案重新起草。此为第三案。此案的立法思想悉依共同案，而内容则有采共同案者，也有采爱氏案者。但文字不及共同案之简赅，选用名辞，亦未尽当。故也没有得到通过。而且以后起草时也很少采用该案者。民国十四年(1925年)，情况发生了根本的变化，修订法律馆决定以共同案为基础起草第四案。从后来的发展看，这是民国时期票据立法的一个转折点。[16]第四案“系根据共同案之规定而加以整理，文字编次也大致相同”，都四章，一百一十七条。[17]这实际标志着贯彻信用主义和流通主义的共同案成为了共识所在。修订法律馆又对第四案进行了整理和少量的修改——章目没有变更，仅条文增为一百二十二条——称为第五案，发送到各地银行公会、钱业公会和商会讨论，预备听取意见后再行修改通过。但因为法文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题律馆改组，旋告中辍。北洋政府的票据立法活动也到此为止。第五草案成为北洋时期票据立法的最终成果。北洋时期票据法之所以一再受挫，政局的动荡是最直接的原因。当时的立法工作经常要被突如其来的战争打断。此外，当时的立法官员特别是高层内部对票据法的立法思想意见极不统一，也是重要的原因。因此，才发生了在国家的法律起草机构里，同时起草两部立法思想迥异法案之事，并一再返工和尝试，以至在不到四年的时间里起草了五部草案。但是，揆诸史实，当时的争论和尝试也不能简单的认为就是出于立法者对票据立法工作胸无定见而导致的“徘徊”政策，更不仅仅是因为起草员在具体问题上看法的不同，最根本的原因还是当时立法经验的不足。这既指文本的缺失(如前清的草案质量太差，基本上没有可以借鉴之处)，也指当时中国法制建设本身的历史困境。一切立法工作都需要从头摸索。这是中国票据法立法或者说近代化注定要付出的历史成本。所以，法律馆对立法上的不同意见，没有武断的做最后决策，而是继续研究、讨论、尝试，直到达成比较一致的意见(五个草案的起草过程实际也就是立法层的争论和意见逐渐统一的过程)。这种慎重立法、鼓励论争的做法，对于一个刚刚开始法制现代化国家来说，是实事求是的，也是应该褒扬的，虽然这不免使得立法工作一再拖延。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题更重要的是，修订法律馆里的论争和尝试，特别是关于送金主义与信用主义的争论，普及了票据法的知识，深化和统一了人们对票据的认识，为南京政府很快起草和颁布票据法打下了良好的基础。第五草案更成为南京政府起草票据法时候的蓝本。共同案主要起草者王凤瀛《起草票据法之管见》一文，还为立法院的票据法草案说明书所大段引用，王凤瀛归纳的中国票据习惯的七个特点，则全文采用(仅有个别文字的改易)，并定性为中国票据法不发达的七个原因。[18]因此说北洋时期是1929年票据法的奠基时代不应为过。三、南京政府时期：立法院和工商法规讨论委员会的良性互动南京政府从1928年开始起草票据法，于1929年颁布了中国第一部票据法。与北洋时期比较，南京政府票据法的立法活动有这样三个特点：其一，是对票据法的立法原则争论不大。大部分意见都主张以修订法律馆第五草案为蓝本，采取单行法的形式，贯彻信用和流通主义，承认票据行为的无因性。虽曾有人主张采用俄国票据法先例，但未获采用。[19]这自然应该归功于北洋时期的论争和尝试，深化和统一了人们的认识。这个特点看似顺理成章，无庸多言。但反观1949年中共废除六法全书之举和1995年票据法起草时候对1929年票据立法文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题经验的漠视，可见也并非易事。下文将会具体讲到立法者是如何对待和借鉴北洋时期的立法成果的。其二，是作为行政部门的财政部金融监理局、[20]财政部钱币司、工商部积极行动，包括贡献意见和组织专家起草新案。其中，工商部设立的工商法规讨论委员起草了比较完善的票据法和票据法立法原则的草稿。这为立法院提供了很好的参考。其三，是立法院比较开明的政治态度和较高的立法水平，既能实事求是地对待北洋政府的立法成果，认真听取工商部、财政部以及上海银行公会的意见，从善如流，又能根据情况，做出更上层楼的修改。这保证了票据立法的最终顺利完成。以下按照时间顺序，考察工商部(包括工商法规讨论委员会)和立法院在票据立法中的活动和作用。行政部门参与立法的积极性本来就强，而且，作为处理实际政务的部门，具有立法机构所没有的经验丰富的优势。对立法机关来说，认真听取行政部门的意见，也有助于提高立法的质量和增强法律的可行性。在我们今天的生活中，有许多法律都是由行政部门先提出草案再交立法部门审议通过的。民国时期也不例外。根据当时的《立法程序法》(1928年2月22日)，行政院各部委都有法律的建议和提案权。[2