九、土地利用规划实施保障措施研究思路和要求

◆土地利用规划修前期工作培训授课材料之九土地利用规划实施保障措施研究思路和要求主讲人：薛永森邓红蒂全国土地利用规划修编工作委员会2005年9月提纲内容提要一、研究目的与任务（一）目的意义（二）主要任务（三）有关要求二、研究的主要内容（一）国内现状（二）其他国家和地区经验（三）研究重点与方向一、研究目的与任务（一）目的意义1、研究制定实施保障措施是土地规划编制工作的重要组部分规划本质上就是确定目标并围绕目标制定措施付诸实施的过程。土地利用规划编制工作不仅包括确定规划目标和制订规划方案，同时还包括围绕规划目标和方案研究制定规划实施的机制和措施。规划方案与实施政策机制密切结合，才能确保规划的有效实施。2、制止保障措施是保证规划实施的重要于段。经过依法、科学。民主决策确立确立的土地利用总体规划，建立起了各方面相互制约、共同遵守的规范，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。通过行政、法律、经济、科技等手段，保证规划所确定的规模、结构、布局等在空间上和时间上得以实现。没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现。（缺第3页）由于规划实施的保障措施不够完善，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标的实现。因此，在新一轮规划编制和规划实施中，有必要强化和健全规划实施保障措施。（二）主要任务国办发32号文件指出，要研究如何强化规划管理的保障措施，要按照加强土地用途管制的要求研究土地利用规划，计划在用地规模，机构，布局和时序上进一步发挥调控和引导作用的保障措施，提出确保土地利用规划有效实施的政策、制度、机制和办法。曾培炎副总理在全国土地利用规划修编前期工作会议上指示，“要采取法律、经济、行政、科技等综合手段，从机制、制度上保障规划实施”。1、研究制订规划实施的法律措施部要抓紧(土地管理法》修订的准备工作，同时尽快完成(土地利用规划条例》的研究起草：各地也要结合实际，制定土地利用规划的地方性法规规章。2、研究保障规划实施的行政措施研究改进规划实施管理模式，加强和改进土地利用年计划、建设项目用地预审管理，探索城市建设用地增加与农建设减少相挂钩的机制等等。3、研究保障规划实施的经济措施探索建立和完善规划施激励机制，经济手段促进规划目标的落实。4、研究保障规划实施的监督机制研究建立耕地保有量和基本农田保护面积考核制度，研究规划实施的公众参与和监督制度的具体实现方式等等。5、研究保障规划实施的科技措施加快土地利用规划管理信息化建设，对规划实施情况进行动态监测，提高规划管理科技水平等。（三）有关要求1、规划实施保障措施研究既要落实现行法律法规的有关规定，也要有所创新。规划实施保障措施研究要以现行的法律法规为基础，也要适应完善社会主义市场经济体制的要求，更新土地规划管理理念，逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。2、规划实施保障措施研究既要体现国家上地规划管理的基本要求，也要与各地土地行政主管部门的职能和行政管理体制改革相适应。在落实国家有关法律法规的前提下，根据实际情况研究提出确保规划有效实施的地方性法规、条例、政策、制度机制和办法，建立完善规划实施监督机制和考桉体系，探索土地利用规划许可制度和规划实施激励机制。3、规划实施保障措施研究既要保证规划确定的各项目标的实现，也要建立适应社会经济发展客观实际调控规划的机制。规划实施是一个长期的过程，应根据规划实施不同阶段实际情况进行调整，结合规划管理信息化建设，研究建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。研究的主要内容规划实施保障措施从内容来分可分为秩序手段和过程手段两种。秩序手段旨在维护和改善规划实施秩序，如通过制定规章制度，颁布法律或法规来建立规划实施的制度和机制，为规划实施提供一个大框架，即建立健全法律、规章、标准体系，明确规划实施的基本原则。如规划许可、年度计划、用地预审、规划审查、目标责任制等制度，形成规划实施的基本框架。过程手段是指规划实施过程中根据客观实际对具体的实施政策、规划指标(标准、规模、布局等)进行调整，从而实现规划目标的一系列措施和方法。建立适应社会经济发展变化的规划实施政策、机制，在遵循规划管制、强化计划调控的原则下，采取一定的行政措施、激励机制，如城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、土地整理新增耕地折抵建设用地指标，以及，周转”,“置换”等政策，保障规划调控土地利用规模、结构、布局等门标的实现。二、研究的主要内容(一)规划实施的法律手段(二)规划实施的经济手段(三)规划实施的行政手段(四)规划实施的社会手段(五)规划实施的技术手段(一)规划实施的法律手段规划实施的法律手段足指建立健全规划实施的法律体系，明确规划实施的法律地位，理顺与相关规划的关系，建立规划实施的基本制度，确立规划实施的基本原则。其主要功能在于为规划实施提供良好的环境，规范和约束土地管者和用地单位的行为，通过建立以保障规划实施基本法律为心，专项法规和地方法规相配套的法律体系，保障规划的顺利实施。1、国内现状为保证规划的实施，国家制定了保障规划实施的基本律和相应的配套法规。《土地管理法》单设第三章“土地利用总体规划”，大大提高了土地利用总体规划的法律地位。根据《土地管理法》，国家制定了(土地利用年度计划管理办法)、《建设项目用地预审管理办法》、《建设项目用地审查报批管理办法》，确立了以年度计划、用地预审、规划审查为主体的规划实施制度。《土地管理法》及其一系列的配套法规，不仅确立了规划实施的基本制度，也使其能够与其他涉及土地开发利用的各种规划相衔接，为保证规划的实施打下了很好的基础。1、国内现状各地在探索规划实施的法律保障方面也有很多好的做法，在建立地方性规划实施的法规方面做了很好的探索。湖北省2002年初颁布实施了《湖北省土地利用总体规划实施办法对土地规划公告、建设用地预审、土地利用年度计划管理、设用地规划审核、城市规划和村庄集镇规划土地利用审核、农业结构调整及生态建设等活动做了明确的规定，并要求计划、农业、水利、林业、交通、城市规划等部门配合国土资源行政主管部门做好土地规划的实施工作，同时对违反土地规划行为的检举、控告、奖励等也做了明确规定，使规划管理有章行。河北省制定了《土地利用总体规划实施管理办法》、《建设用地预审办法》等。福建省制定下发了《土地利用总体规划局部调整与修改的若干意见》，明确了规划调整与修改的原则、概念界定、适用范围、审批程序、报批材料以及报批后规划档案的更新。这些地方性法规有力地促进了规划的实施。2、存在的问题一是规划的法律地位有待进一步提高。规划的权威性、严肃性不够，规划实施评价、监督机制不完善，随意调整规划，违反规划、计划批地用地的问题仍然比较严重。二是尚未形成完整的土地利用规划法律法规体系，特别是缺少土地利用规划的专门法律和地方法规，规划管理的一些基本制度没有通过法的形式予以明确。三是现行法律法规有关土地利用规划的规定比较原则，有的规定操作性不强。如，省、市政府按权限修改规划，是否可以调整基本农田保护区位置(如果可以调整，则使占用基本农田必须报国务院批准的规定被架空，如果不可以调整，省、市政府按权限修改规划的规定在许多情况下形同虚设)。四是规划执行难、执法不力的问题仍然比较突出。违法成本低，甚至明受罚暗得利，是违反规划批地用地难以从根本上遏止的重要原因。3、其他国家和地区经验为保障规划实施，世界上许多国家都建立了以基本法为核心，专项法、区域法相配套的法律体系。早在19世纪英国政府就制定了有关土地规划和城镇发展规划的法规，到目前为止，已经形成了完整的土地规划法规体系，这些法规明确了政府规划当局的行政职责，实施程序和办法。韩国自1961年以来，逐步建立了规范国土综合规划、地域规划和部门规划的编制、审批以及执行的法律体系。(1)基本法律：《宪法》、《国土基本法》；(2)(2)专项法规：《国土综合规划法》、《国土利用法》、《城市规划法》；(3)地域规划有关的法律：如《促进特定地区综合开发特别措施法》、《首都圈整备规划法》、《开发限制区域的设置及管理特别措施法》等；韩国政府还注重将重要的国土规划与国土规划举措以总统令或公告的形式予以颁布，以增强其权威性，这些也构成为国土规划法规的一部分。4、研究的重点与方向由于基本法律、法规只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强。由此导致在实际管理中，遇到具体问题处理措施往往无法可依。我国十地管理法规和政策改革发展趋势，将注重制定专项法规。在国家级专项法规制定之前，地方可先制定出地方性土地管理的专项法规，以期填补法律空白，便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。土地利用规划实施管理保障体系中的法律保障建设应包括两个层次。一是要建立涉及规划及规划实施管理的国家级法律和与之配套的专项法规，主要有《土地利用规划法》、《土地利用规划条例》、《土地利用规划实施管理条例》、《土地用途分区管制规则》等，以此明确整个国家有关规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；二是各地应在遵循国家法律法规的前提下制定可操作性强的地方性配套法规，如规划实施条例或办法，提出有关规划实施机构管理程序、实施效果评价监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。（二）规划实施的经济手段（差12页上半部分）1、国内现状在国家实施的基本政策基础上，各地纷纷出台了规划实施激励机制，在保证规划实施的前提下，对土地整理折抵、置换、周转、挂钩等政策方面进行了大量的探索。浙江省在全国率先推行了土地整理折抵建设占用耕地指标和折抵指标在全省范围内易地有偿调剂使用政策，一定程度上促进了全省的土地整理和标准农田建设，也解决了经济建设需要用地与资源不足的矛盾。四川省双流县在实施“三个集中”时，以规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以综合配套的政策措施为保证，既加速了城乡一体化进程，也促进了规划的实施。先后制定了十多项配套政策和大量措施，内容涉及拆迁安置、失地农民培训、就业、子女入学、低保、社保、合作医疗、户籍管理、社区管理以及规划、土地、财政、投资、行政审批等许多方面。2、存在的问题目前我国所采取的经济措施总体上还比较欠缺，不够全面、系统，调节作用有限。一是规划与市场缺乏有机结合，建设用地的市场配置比例较低，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥；二是建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，新增建设用地土地有偿使用费收缴制度，在一些地方没有得到严格执行，使原本主要依靠经济手段遏制建设用地外延扩张的努力未能取得预期成效：三是一些地方尝试采取建设用地指标置换周转、易地有偿调剂以及易地开发、易地代保等办法和措施，以解决地区之间经济发展与土地供给不平衡的问题，但是这些办法和措施由于不够规范，在有的地方客观上诱发了多占地、占优补劣等问题。3、其他国家和地区经验通过财政资助和灵活多样的税收、金融手段落实土地规划目标，是很多国家通行的规划实施办法。法国采取补贴、奖励制度和优惠的税收政策，建立各种开发基金和奖金等措施，鼓励国土整治和土地规划中开发项目的执行，并通过补贴或减免税收等措施吸引社会企业参与土地规划项目的实施；韩国，一方面通过实施扩大综合土地税制、开发者负担制、宅基地面积上限制度、土地超过收入税制度等，为规划实施创造良好的条件：另一方面为保证国土建设综合规划的实施，采取推进战略，并在政治方面和资金方面给予支持。韩国对符合规划的土地利用，国家进行相关公共设施的配套建设，对无规划的土地利用采取禁止提供公共服务的方式，使不合理利用土地的土地所有者最终得不到利益。4、研究的重点与方向我国社会主义市场经济体制已初步建立，制定和实施土地利用规划要充壬考虑经济规律，自觉运用经济机制把积极的经济手段与政府的规划意图、社会的整体利益结合起来，制定出适用于刁；同地区、时段的经济政策，为规划实施创造良好氛围。国家要完善保障规划实施的宏观经济政策，如建立和完善土地利用税收调节体系，提高新增建设用地的门槛，提高存量土地保有成本，促进存量土地节约集约利用，以及规范农用地转用行为，防范不合理扩张用地；规范财政转移支付方式，加大对