《烟草专卖法》讲义

1《烟草专卖法》讲义第一章我国烟草专卖制度的形成与发展第一节烟草与专卖的概念一、烟草的含义“烟草”一词在不同的学科有不同的含义。第一种含义：从植物学上讲，烟草是一种草本植物，叶子大，长圆状披针形，慈状花序生在茎的顶端，花冠漏斗型，筒部粉红色或白色，裂开红色，结蒴果，卵圆形。烟草属茄科，其种类约有64种，多数原产于中美洲，部分原产于澳洲，目前，成为栽培作物的烟草有红花烟草和黄花烟草。第二种含义：从烟草专卖管理实践中，“烟草”往往被看成“烟草专卖品”的同义词，它指的是烟草专卖管理的对象，即与烟草有关的产品及专用材料和专用机械设备。包括卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。《烟草专卖法》在名称和整个法律条文中，基本上是在上述第二种意义上使用“烟草”一词，只是在《烟草专卖法》第8条中提到“烟草种植”时使用的是植物学上的概念。二、“专卖”的概念“专卖”古称“榷酤”。“榷”字原意是指一人通过不准他人2并行的独木桥，就是“专”的意思；“酤”者，卖也。在英语中，专卖（Monopoly）几乎是垄断经营的同义词，它是指垄断者对一定商品享有排他的专卖权。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来的。当时称之为“禁榷”制度。实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营。《盐铁论·轻重》记载，管仲相桓公“点一盐铁，通山川之利而万货殖”。这就是说通过对盐铁实行专卖制度，给官府带来丰厚的财政收入。现代意义上的专卖，是指国家以法律的形式把某些商品规定为专卖品并对专卖品的生产、分配和销售实行国家垄断，统一管理。从内容上说，专卖分为完全专卖和不完全专卖两种。所谓完全专卖，即在全国范围内对专卖品产供销各环节都实行专卖管理，我国目前对烟草实行的专卖就是完全专卖。《烟草专卖法》第三条规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理”。所谓不完全专卖，即仅对专卖品产、供、销部分环节或只在部分地区实行专卖。如部分省区实行的酒类专卖。综上所述，专卖是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，整个经济管理体制的一个组成部分，也是国家对某种或某些商品实行的具体管理制度。这其中包括组织专卖品生产、流通、分配的具体形式，以及相应的管理制度、管理机构、管理方法和手段等构成的整个管理体系。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家可以直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品3的企业及个人。为维护国家专卖体制，一般都设立专门的专卖行政主管部门，运用经济的、行政的、法律的手段，对产销专卖品的单位和个人进行监督、管理和协调。三、“专卖”与“专营”的区别“专卖”与“专营”有本质区别，专营是指国家在特定时期，将一些商品规定由指定单位经营，非指定单位不得经营，如对某些农用生产资料、机电产品等实行专营，规定某种机电商品由国营交电经营部门定点经销；农业生产资料由农业生产资料公司或农村供销社经营。专营与专卖最根本的区别就在于专营是在销售环节实行由指定单位经营，而专卖是对生产、销售、进出口实行垄断经营，统一管理。由此可以看出，专营是国家根据某一时期某种、某类商品关系国计民生的重要程度和市场供求状况而采取的临时措施，而专卖则是国家通过法律、法规确定的比较长期的、稳定的管理制度。第二节我国烟草专卖制度的形成与发展一、我国烟草专卖制度的形成我国实行烟草专卖的历史比较晚。将烟草作为专卖对象是北洋军阀统治时期。1915年，国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，主要是在税收上高于其他一些“百货”，税率定为10—30%。1927年，国民党政府成立后，实行食盐、烟等专卖制，即沿用北京政府制定的烟酒公卖政策，其中烟草实际上长期被外国帝国主义和本国官僚资产阶级所垄断。1927年国民党政4府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规：《烟草公卖暂行条例》。至此，我国烟草专卖制度尽管很不完善，但已出现了雏形。二、建国以后至现行烟草专卖制度实施前烟草管理体制的发展与演变建国初期至1952年，我国大部分地区和省、市设立烟酒专卖公司，产销统一，企业隶属公司管理。在东北、内蒙古地区实行专卖，成立了东北烟酒专卖总局和东北烟酒公司，对卷烟产品商标、盘纸及烟叶实行专卖。1953年起国家决定烟草实行统购包销政策。1954年中央地方工业部成立，加强了对地方国营和私营卷烟企业的领导，接管了地方国营卷烟工业。在全国公私合营的高潮中，完成对私营烟厂的社会主义改造，经过合并整顿，调整了全国烟草工业布局。1959年，国务院批转有关部委的报告，将卷烟由商业部统一收购、统一安排市场。1963年至1965年中央试办工业、交通托拉斯，同年7月批准建立了第一家全国性的托拉斯—中国烟草工业公司，对烟草实行产供销合一的管理体制。“文革”期间，中国烟草工业公司被撤销；卷烟企业、烟草收购部分全部下放，分散管理。这时，烟草工业企业出现了盲目发展，管理混乱不堪、卷烟质量下降、产销严重失调的现象，给国家造成了极大损失。5粉碎“四人帮”以后，国家对卷烟工业企业进行了恢复性的整顿，重新建立和健全各项规章制度，生产秩序逐步恢复正常。从1949年至1979年的30年间，我国烟草行业经历了上述不平凡的曲折的历程，总的来说是向前迈进了一步，但也出现过种种失误。历史的经验告诉我们，对于烟草这个特殊行业只有加强集中管理，才能避免盲目发展；只有实行国家垄断经营，才能避免财源流失。因此，实行国家烟草专卖制度和集中管理体制，是历史发展的必然。三、我国现行烟草专卖制度的确立党的十一届三中全会的召开具有深远的历史意义，从此，全国卷烟工业出现了勃勃生机；我国烟草行业坚持改革开放方针，发挥集中管理和专卖体制的优势。在国务院领导下，轻工业部、国家计委、经委、商业部、财政部、供销合作社等有关部门经多次研究，提出了烟草专卖方案。1981年5月18日，国务院决定成立中国烟草总公司，1982年1月1日起，全国烟叶收购、卷烟生产、卷烟调拨、卷烟销售业务和进出口业务均有中国烟草总公司归口管理。为了理顺行政管理职能，经国务院批准于1983年成立国家烟草专卖局。1983年9月23日，国务院发布了《烟草专卖条例》，并于同年11月1日起在全国实施，这标志着我国现行烟草专卖制度的正式确立。1984年9月10日，国家烟草专卖局发布《〈烟草专卖条例〉6施行细则》以来，各地烟草专卖局依法加强监督检查工作，在工商、物价、公安等部门的大力配合下，治理整顿烟草专卖市场，发挥了重大作用。但是各地烟草专卖局在行政执法中还存在着一些困难和问题，主要表现如下：第一，某些地方行政干预严重，影响专卖制度的彻底执行。第二，管理权限交叉，职责划分不清。按照《烟草专卖条例》第22条规定：“各级工商行政、税务、公安等有关部门，都应当配合烟草专卖局加强烟草专卖管理工作。”然而，在实践当中确实出现了不尽人意的现象。第三，缺乏必要的强制手段。因为条例的法律效力要低于法律。当事人不执行处罚决定，又不执行复议决定，烟草专卖部门却不能请银行冻结账户，强行划拨，或申请法院强制执行，往往使案件久拖不决或不了了之。详细资料：一、某些地方行政干预严重，影响专卖制度执行在现行财政体制下，“两烟”税收的大部份留在地方，致使一些地方政府对发展计划外烟厂异常热心。属老革命根据地的，请老领导、老同志说情；少数民族地区的，强调其特殊性；贫困地区则强调其经济困难，使一些计划外烟厂的关停工作难以进行；有的地方还以种种理由新办或要求新办烟厂，严重破坏了国家烟草专卖制度。近几年，少数地方无视专卖法规，擅自开放卷烟市场，如浙江义乌、四川泸州、河北新乐、宁夏银川等地，允许个体烟贩乱渠道、乱价格、无证经营，自由交易，扰乱卷烟专卖管理的正常秩序，影响国家税收，致使地方专卖部门无法按国家规定开展专卖管理工作。虽然在国家烟草专卖局及有7关部门的努力下，大部份地方已将开放的卷烟市场关闭，但已严重影响了当地和邻近地区的专卖管理工作。以盈利为目的生产手工卷烟、制售冒牌烟及走私卷烟的活动，属严重违反《烟草专卖条例》及有关法律的行为，在某些地方甚为猖獗，本应予以严厉打击。值得注意的是，有的地方将这些非法行为当做致富捷径，采取支持或“睁一只眼、闭一只眼”的态度，不采取坚决措施加以制止，而专卖部门人少力薄，难以从根本上给予打击。二、管理权限交叉，职责划分不清按照《烟草专卖条例》第22条规定：“各级工商行政、税务、公安等有关部门，都应当配合烟草专卖局加强烟草专卖管理工作”。显然，烟草专卖局是烟草的行政主管部门，同时，工商等部门也有配合管理烟草市场的任务。在具体实践中，大部份地区的有关部门都能做到主次分明，各司其职，相互配合。但也有少数地方或把烟草市场行政管理全推给专卖部门，而目前专卖部门力量有限，难以对整个烟草市场实施全面有效的管理；或对烟草违章案件，均与工商、物价、公安、税务等方面的规定相联系，定性为投机倒把或按违反物价等规定处理，脱离烟草专卖管理规定。有的还直接以《烟草专卖条例》及其《施行细则》规定为依据处理案件，引起部门之间行政处罚权的矛盾纠纷。有关部门争相处理发生纠纷的案件往往是那些价值高、数量大的专卖品，如丝束、走私外烟、名牌紧俏烟等案件，而对一些查处困难，又需较多办案经费的，如手工卷烟、冒牌烟等案件又存在互相推诿的现象。有的部门还擅自处理专卖品，如海南省有关部门查获的走私烟，不是交专卖部门收购，而是无论烟草系统内外，谁出价格高就给谁。去年从广东走私进入大陆的外烟约16万件，烟草部门收购的不足5万件。此外，由于职权交叉，部门重复处罚的现象也时有发生。三、缺乏必要的强制执行手段《烟草专卖条例施行细则》规定，对处罚不服者，可向上一级烟草专卖局申请复议。对复议决定必须执行。然而，在烟草专卖执法实践中往往出现被处罚单位或个人既不执行处罚决定，也不执8行复议决定的现象。烟草专卖部门却不能请求银行部门冻结帐户，强行划拨，或申请法院强制执行，使案件处理久拖不决或不了了之。四、乱扣乱罚，以罚代法当前，一些地方对烟草市场的管理存在政出多门，做法不一，各管一段的现象。有的执法部门以罚代法，罚款后放行。如广东的一些烟贩子主动找上门来，让有关部门罚款放行，使长途贩运、倒买倒卖合法化。有的执法部门无故扣压正常运输的卷烟，还收物主的保管费。有的执法部门因长期扣压、保管不善造成卷烟霉变损失，有的又擅自将未结案的卷烟（主要是紧俏烟）出售，给当事人造成不必要的损失。五、专卖机构不健全，人员素质待提高目前，我国省级及大部份地、市都成立了烟草专卖管理机构，但基层专卖管理机构还不健全，关系尚未理顺，少数地、市和400多个县尚未成立烟草专卖管理机构，如浙江、河北、广东等省。已成立烟草专卖管理机构的，还有一些没有完成上划工作。全国现有专卖管理干部和基层检查人员1万人左右，担负着300多万个有关烟草专卖方面的生产、经营企业和个体商贩的管理、监督工作。因受编制和经费等方面的限制，许多县只有1～2名专职检查人员，无法正常开展专卖检查工作。同时，各级专卖管理机构是近几年才成立的，人员来自四面八方，管理经验不足，素质有待进一步提高。六、烟草专卖管理检查人员无统一着装，办案工具严重缺乏、落后现烟草专卖检查人员执行公务仅凭检查证和胸章，查处违章案件困难重重。加之人员不足，一两个人检查市场遭到不法烟贩和少数不明真相群众围攻、漫骂、殴打的事件时有发生。许多专卖检查人员还受到打击报复，甚至人身安全也受到威胁。至今，已有相当数量的人员受过伤，一些人成为终身残废，有4名专卖检查人员因公殉职。在办案工具方面，目前，绝大部份烟草专卖管理机构还没有专用车辆和必要的通讯设备，参加9市场检查常常是骑个人的自行车或步行，对装备越来越先进的不法烟贩、倒买倒卖团伙往往只能望洋兴叹，无能为力。存在上述问题的原因是多方面的。从体制上看，主要是高度集中的垄断经营、管理与中央地方财政分灶吃饭、“两烟”税收又大部份在地方的矛盾，以及目前计划、价格、烟草体制方面存在问题。从行政执法角度看，主要是《烟草专卖条例》及其《施行细则》的法律地位不高，其具体的处罚规定偏轻，对一些违法行为没有做具体的处罚规定。因此，有必要制定法律效力高、法律措施全面