推进多层次多领域依法治理,建设法治社会

第十六章推进层次多领域依法治理，建设法治社会00:00:04|00:57:38首页推进法治建设的必要性和紧迫性十八届四中全会的法治精神第七讲――推进多层次多领域依法治理，建设法治社会（上）中国政法大学法学院院长/教授薛刚凌中国政法大学法学院院长/教授第七讲――推进多层次多领域依法治理，建设法治社会（上）推进多层次多领域依法治理，建设法治社会(上)薛刚凌中国政法大学法学院院长二0一四年十一月大家好，今天给大家介绍的主题是“推进多层次多领域依法治理建设法治社会”。在这个专题中想给大家介绍这几个方面的内容：第一，为什么要提出法治社会建设，或者说法治社会建设的必要性和紧迫性，在这里要说明什么是法治社会建设，为什么要推进，为什么要加强。第二是社会法治建设的一些主要内容，在这里要根据四中全会的一些精神来谈一下体会，一些主要内容的解读。第三是社会法治建设中的一些难点和障碍。一、推进法治建设的必要性和紧迫性（一）法治社会的概念首先涉及到什么叫法治社会。法治社会是和法治政府相对而言的，在我们国家法治的推行过程中，我们过去提的比较多的就是法治政府建设，推进依法行政建设法治政府。如果没有法治社会的成熟发展，实际上法治政府也是做不到的，这两者共同构建了中国法治的基本框架，一部分是政府法治，一部分是社会法治。那么法治社会到底怎么界定呢，在这里实际上涉及到对社会的理解，它涉及到社会的各个要素、结构，各种事业、各个方面都要有法可依，而且要严格按照法律运行，尤其涉及到社会多元利益的平衡，建造一个和谐的社会。那么法治社会实际上涉及到三个层次的治理，包括政府对社会的管理、社会的自治、个人的自律。所以法治社会实际上也是非常复杂的系统工程，除了经济领域和国家安全领域以外，可能其他的都可以归到法治社会。当然，现在随着对文化和环境生态的重视，把这两块从社会职能中相对剥离出去了，所以我们现在讲的政府其实是五大职——经济职能、社会职能、文化职能、环境生态职能和国家安全职能。从广义上来讲，文化和环境生态过去也都是属于社会的范畴，当然我这里主要讲狭义的社会，把文化和环境生态这一块相对把它放到一边，别的老师给大家讲法治社会，实际上他是指社会的各个方面，比如教育、卫生、社会保障体系、就业、弱势群体保护、社会监管等等各个方面，它都要有法可依，要依法来运行。（二）推进法治建设的必要性那么为什么在四中全会里面把法治社会建设作为一个非常重要的任务，单独把它列出来，而且又做了具体的制度安排。我想这是跟我们这些年改革开放社会转型有关，我们处在经济改革的攻坚期，也处在社会转型的风险期，经济改革带来了中国社会最大的一个变化就是社会转型，我们从一元化的社会逐渐转型成为一种多元化的社会，从一种封闭式的社会转向为一种开放式的社会，从静态的社会走向动态的社会，从简单化的社会转向复杂化的社会。那么在这个过程中，一种传统的相对比较简单的社会结构被打破，社会有效运行的一些机制没有完全建立起来，所以现在也处在社会矛盾的冲突频发期，社会结构包括各种不平等或差别，像我们讲的四大差别——城乡差别、地域差别、行业差别和贫富不均，这四大差别在一定程度上不仅存在而且可能还在加剧，所以社会冲突很多，风险很大。在走向法治的过程中，社会的不安全感、社会的焦虑程度也在加剧，其实改革意味着所有的要素、所有的秩序打破了，重新排列组合。所以在这个过程中社会处在双轨状态，就是旧的、新的，传统的、现代的都是并存的。传统的社会已经在很大程度上被打破了，但是新的一套机制没有完全建立起来，而且随着社会的多元化，社会变得相当复杂。比如社会结构，传统的社会结构是一种简单化的，我们过去就是四种人员，就叫干部、工人、农民、城市里的无业人，而且我们过去都把它放到一个单位里面，所以过去我们是个单位人，你走到哪里都要单位给你开介绍信，要单位同意，那个时候对整个社会的管理实际上是简单化的，命令服从就能保证秩序。而现在我们有2亿多的流动人口，所以我们现在不再是单位人了，我们更多的是社会人，没有单位，自由职业者，民营企业，还有社会自治机构也很多，所以在这样一种情况下社会空前复杂，管理的难度加大，包括现在技术发达，互联网的网络监管，现在网络犯罪也比较严重，所以随着经济改革和技术发展，导致这个社会的管理越来越复杂。那么在这样一种情况下，光靠政府来管实际上是不行的，所以我们现在提了一个概念叫社会治理，它是一种多元共治，有政府管理，有社会自治，也有个人自律。那么在这里还存在大量的问题，从转型的角度来看，就是一种现代的多元复杂的社会秩序需要重新建构，这样才能够有效化解种种冲突来建设和谐社会，所以强调社会法治建设。如果具体罗列的话，第一是为了促进社会的转型，建立一种多元有序的社会秩序，促进社会转型。第二，通过法治来建设一个守法有序的和谐社会，实现社会公平，达到社会安全等目标。第三，要有效解决社会冲突，保障社会的相对稳定。从这三个方面来看，都需要加强社会的法治建设。这是我要给大家讲的第一个方面，我想大家对这个方面也有体会，现在社会问题还是非常多，比如食品安全问题、生态破坏问题，包括各种各样的犯罪行为，很多方面需要进一步的规范，进一步的推进法治。这是我给大家介绍的第一个方面，就是简单讲讲为什么要加强推进法治社会的建设，它是属于法治国家的一个重要组成部分，而且服务于社会转型的需求与和谐社会的目标。二、十八届四中全会的法治精神第二个方面，我想结合四中全会的决定的一些精神，讲讲推进多层次多领域依法治理、建设法治社会的主要内容。那么法治社会怎么建，在这里我们需要一个顶层设计，也需要一个问题导向，现在社会究竟存在什么问题，究竟怎么梳理这些问题。归结起来我觉得是三个层面，这也是随着这些年对社会的重视和社会建设法治社会推进的经验积累逐渐达成共识，法治社会建设是三个层面，第一是政府对社会的管理，第二是社会自治，第三是个人自律。（一）政府管理首先是政府对社会的管理，实际上不光是管理，还涉及到公共服务，广义的管理实际上也包含了服务。1、制度建设社会管理首先是相关制度的建设，相关制度建设涉及到民生的一些法律制度，像教育制度、卫生制度、养老制度、社会保障制度、就业制度等等，这些制度首先需要加强。一个和谐的社会实际上可以分成两个系统，一个是公平的开放的竞争系统，一个是最低的保障系统。这个竞争系统涉及到很多内容，比如教育机会的竞争，医疗资源的分配，就业的竞争，其实除了经济竞争，社会也在广泛竞争，各个地方也在竞争，各个行业也在竞争，所以实际上是更广泛的一种竞争，社会没有竞争，社会也没有活力，没有动力。但是竞争不公平会带来很多的冲突，比如教育资源的竞争问题也非常多，尤其是我们国家，现在流动人口这么多，很多孩子的父母亲在大城市里面工作，但是他没有户籍，所以他的孩子就不能在大城市参加高考，导致资源上享受的不平衡。怎么保证社会资源的合理分配和公平竞争，这其实也是一个很难的问题，因为中国现在最大的问题是各地区的发展不平衡，所以教育的资源也不一致，包括考试的、招生的竞争，实际上开放性、公平性、完备性都还有非常大的缺口。竞争系统是社会和谐、社会进步的一个重要源泉。还有一个系统就是最低的生存保障系统，包括养老、医疗、贫困救助、弱势群体保护、对失业者的救济等等。我们应该承认这个社会每个人的竞争力是不一样的，而且在每个阶段每个人的竞争也是不一样，有竞争就有胜者和败者，败者由于暂时处于竞争劣势而进入到保障系统。这些年我们也一直在强调建设保障系统，但是保障系统还是很不到位，比如全民养老制度没有完全建立起来，住房保障制度，尤其是一些没有城市户口的外来工作者，他们的住房保障有很多的问题。当然我们国家人口又多，城市发展又不平衡，所以保障系统的建设也不是很容易，是个很复杂的系统。但是没有保障系统的话就会有各种各样的问题，不安全感会增强，幸福感会降低。所以和谐社会实际上是两套系统，开放的公平的竞争系统和最低的权利保障系统。其实人这一辈子都在这两个系统里面来回转，从出生到成年这个阶段在保障系统，那么进入成年就开始竞争，在竞争中处于暂时失败地位又回到保障系统，再培训，再进入到竞争系统，到了退休年龄进入到保障系统，所以人的一辈子实际上就在这两个系统里面转换。当然我们国家现在这两个系统都不是很完备，竞争系统的开放性、公平性不够，保障系统非常不完备，所以在这里面实际上有大量的制度建设。2、社会监管对政府来讲实际上还存在着对社会的监管，比如各种各样的危害社会的行为，比如食品安全，包括互联网的监管。现在社会流动性很强，监管难度也在加大，包括各种犯罪的高技术型，也导致了监管的难度，所以有大量的制度需要创新和建设，从过去的单位人走向社会人，没有制度来规范保障，这个社会可能也就没有安宁。过去在计划经济下按照伦理的思维，到了现在更开放、更流动、更复杂的社会，传统的管理模式已经不行，所以也存在着政府对社会管理的创新。我们国家对社会管理的重视，最早是一些经济比较发达的地区，比如深圳、东莞，因为外来人口多，所以对这些流动人口怎么去服务、管理，就是它的一个现实需求。但是从国家层面，重视管理是在90年代中期，就是十五大的时候专门提到经济和社会发展要统筹，在这以前我们比较强调经济建设为中心，那么随着经济的发展带来的社会变革，如果社会转型跟不上实际，也会带来大量的问题，所以十五大就提出这个统筹。以后到2005年、2006年的时候提出社会管理创新，最早是在政法系统，后来社会的管理创新就已经到了各个领域，包括教育、卫生，不仅仅是政法系统，其他各个系统都强调社会管理的创新，那也就意味着传统的模式不能够继续下去了，必须与时俱进。所以从政府的层面来讲，法治的建设涉及到社会的一些管理制度，包括公共服务制度，都要建立健全。这里有几块，一块就是前面讲的最低保障制度，像未成年人的保护、老年人的保护、劳动者权益的保护，包括养老、住房等，涉及到很多内容，就是我们讲的民生工程，这也是我们全社会非常关注的，因为它决定了社会的一种安全感和最低保障。实际上这块是老百姓非常关注的，这些年我们也在建但是好多制度仍然不到位，而且在这个过程中由于建设不到位也导致影响到其他一些事业的发展。比如事业单位的社会保障制度，包括养老制度，我们实际上很多还没有完全纳入到社会保障体系，事业单位如果优胜劣汰要淘汰某一个人，他就没有出路，因为你给他辞退他马上面临着将来没法养老的问题，所以即使不适合在事业单位了，我们也要把他留在单位里面，否则后半辈子就没人管了，因为我们不是一种社会保障，我们是体制内的保障，没有一种完全开放的社会保障。当然这同时也带来了不公平，比如企业的保障和事业单位的保障可能不完全一致，甚至在保障的程度上完全不一样，一方面限制了流动，另一方面造成某种程度上的不公平性。所以如果从社会管理这块来讲，它其实有很多的制度，包括教育法律制度的完善，卫生法律制度的完善，就业法律制度的完善，劳动者权益保护制度的完善，还有各种各样的保障体系。这些年我们关于社会这一块的立法还是相对比较弱的，不光有一套制度，我们还需要法律的实施。我们对劳动者的保护还不够，社会特别关注的拖欠劳动者、农民工的工资问题，前几年都是一直炒作的热点，劳动者一年劳动下来最后公司兑现不了，就引起非常多的问题。当然这个挺复杂，比如拖欠，他有公司老板的问题，其实某种程度上也有我们政府的问题，因为我们很多工程也没有这个能力，就靠这种欠债的方式，也包括我们政府工程付款不及时，导致老板不能及时把报酬付给农民工。但是劳动者的权益确实在我们国家有非常多的问题，劳动者的调借，包括劳动者在劳动创造中的利益分配，现在是投资者得到的利益更多，劳动者的得到回报相对不是很高，所以劳动者的保护在我们国家还是要加强。3、制度执行这些方面的法律我也发现挺有意思的，好多执行不到位，虽然我们说8小时工作，但是好多行业远远不止8小时，出租车有时候都24小时，实际上对劳动者的伤害也是挺大的，所以这种社会法律制度的执法体制实际上也不是很大，就是各种各样的监管，包括在未成年人、妇女权益保障这方面，这可能跟法律制定也有关系，实际上这块的执法部门是不到位的，虽然有妇女儿童的一些机构，但是它实际上不是