中国烟草体制历史、现状与问题专题报告一(1)

1中国烟草体制历史、现状与问题专题报告一2005年·元月2中国烟草体制历史、现状与问题一、中国烟草管理体制的历史演进（一）我国烟草专卖制度的历史沿革“专卖”即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。在我国古代，专卖即称“榷酤”，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意思；酤，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来，当时称之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营，西汉时封建王朝就对酒、盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有，作为中央财政上缴国库。我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是北洋军阀统治时期。1915年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1927年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规，即《烟草公卖暂行条例》，标志着我国烟草专卖制度雏形的出现。（二）解放后我国烟草管理体制的演进自1949年中华人民共和国成立以来，我国烟草行业在改革过程中得到了不断的进步和发展。从经济体制改革的角度来看，这种过程大致可以划分为以下三个阶段：1、恢复发展和初步建立集中统一管理体制时期（1949年10月—1966年5月）解放初期，我国烟草行业和当时整个国民经济形势一样，处于百废待兴、百3业待举的状态。通过接收外商烟厂和公私合营等政策措施，全国烟草行业很快恢复了生产经营活动，并开始逐步实行了专卖体制。1951年，在《东北解放区烟酒专卖暂行条例》等政策法规的基础上，中央人民政府财政部颁布实施了《专卖事业暂行条例实行草案》，以后又对烟草及其制品的生产、销售作出了一系列的规定，开始逐步实行高度集中的计划管理和专卖管理体制。特别是在1953年至1962年期间，由于当时特殊的历史条件，全国烟草行业也实行了统购包销体制。后来，国家除对烟叶原料统一收购管理外，又对烟叶、卷烟盘纸、铝泊纸等烟草制品的辅助材料进行了统一收购管理。1954年底，全国完全建立了国家计划内卷烟制品全部由烟草专卖公司统一收购和销售的管理体制。60年代初期，国家针对烟草业务管理部门过多、地方烟草企业严重分散经营的状况，成立了中国烟草工业总公司，对烟叶及其制品的生产、收购、销售等重新进行统一管理，并比较成功地试办了烟草工业“托拉斯”。从管理体制和改革的角度来看，这种“托拉斯”为80年代以后实行的专卖管理体制奠定了直接的理论和实践基础。2、实行分散管理体制时期（1966—1980年）在“文化大革命”和20世纪70年代末期，我国烟草行业处于分散管理和盲目发展时期。尤其是在“文化大革命”期间，中国烟草工业总公司被撤销，烟草企业全部被下放。小烟厂盲目发展，计划外烟厂增加到300多家，而且多数是由县或县以下社、队开办的。烟草产销矛盾十分突出，整个行业管理非常混乱，卷烟质量和经济效益大幅度下降。3、实行集中统一管理、建立全面烟草专卖体制时期（1982年以后）1981年5月，党中央、国务院在认真总结历史经验的基础上，借鉴了世界上几十个国家实行烟草专卖的历史经验，明确提出了对我国烟草行业实行专卖管理、成立中国烟草总公司的重大决策。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，1983年11月国务院决定成立轻工业部烟草专卖局，1984年1月，国务院决定将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司实行一套机构、两块牌子，这标志着我国烟草行业国有企业改革工作进入了一个新的历史阶段。在这一阶段，烟草企业基本上实行的是集中统一管理体制。但具体细分起来，还可以大致划分为以下三个不同的历史时期。（1）高度集中统一管理时期。这一时期，大体上指20世纪80年代初至904年代初，其主要特征是在烟草企业的计划、价格、投资、劳动工资等方面实行高度集中统一管理。在烟叶的种植、收购和调拨方面，烟叶收购计划必须由县级以上地方人民政府计划部门根据国务院计划部门下达的计划下达，其他单位和个人不得变更；在卷烟生产方面，要开办烟草制品生产企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准，烟草制品生产企业的生产计划必须严格按照国家下达的生产计划进行生产，不得随意突破；烟草制品生产企业如果要扩大生产能力而进行基本建设或者技术改造，必须经国家烟草专卖行政主管部门批准；除了极少数工资收入没有上划的省市以外，绝大多数烟草企业的劳动工资制度必须按照国家烟草专卖局的统一要求执行。国有烟草企业的这种管理体制较好地适应了当时的国内经济形势和烟草行业的集中统一管理制度，有利于使全国烟草行业形成一盘棋。但也不同程度地存在着统的过多、过死、企业缺乏灵活性的问题。（2）以简政放权为主要内容的企业改革。这一时期主要是指20世纪90年代初至1997底为止。其主要特征是我国烟草行业在国家有关法律、政策的要求下，结合烟草行业的实际情况，根据市场变化的规律，及时地改革了烟草企业管理体制。为了改变烟草行业统的过多、过死而使企业缺乏独立性、自主性和创造性的问题，进一步适应社会主义市场经济发展的要求，国家烟草专卖局一直探讨在社会主义市场经济条件下如何搞好国有烟草企业的问题。在此期间，我国烟草企业改革进入了一个把专卖制度与市场经济相结合、适当放权让利的新阶段，先后对企业的计划、价格、财务、投资、劳动人事制度等进行了改革，促使烟草企业逐步走向市场。为了解决全国卷烟计划不能很好适应市场变化要求和卷烟计划与财税基数紧密联系的问题，国家烟草专卖局在坚持专卖管理和指令性计划的前提下，注意发挥计划和市场两种手段的长处，对卷烟总量实行严格的控制，但对具体品种、具体牌号的生产则交给企业按照市场需要自主安排；在承认和保留各省、区、市1993年计划基数的基础上，计划的增量部分向名优产品倾斜，同时根据市场发展需要和实际生产情况，按照自愿互利的原则，及时对卷烟计划进行了有偿性质的调整。这不仅推动了大企业在市场经济扩张中对计划增加的需要，而且也较好的照顾了计划调减企业的经济利益，还增加了全行业的总体经济效益。把全国烟叶价格由国家计划部门会同国家烟草专卖局统一制定改革成为根据不同的生产区域和烟叶品质而把全国划分成几个不同的价格标准；在卷烟零售价5格方面，也采取了由国家有关部门仅确定主要品牌的计税基价、由企业自行确定零售价格、全国卷烟零售价格基本上全面放开的做法。在深化企业改革方面，各级烟草专卖局（公司）、企业也都进行了许多有益的探索和实践。在人事、劳动、分配三项制度改革等方面都取得了很好的效果。（3）以建立现代企业制度为主要内容的企业制度创新阶段。建立现代企业制度是我国国有企业的改革方向，烟草企业当然也不能例外。自1994年底十四届三中全会提出建立现代企业制度以后，烟草行业在1995年春天就召开了有关会议。1998年开始，全国烟草行业加大了以建立现代企业制度为主要内容的企业制度创新工作。1998年5月，国家烟草专卖局组织部分省、市烟草专卖局和大型企业的有关部门负责人，召开了现代企业制度工作会议，研究和部署了烟草企业建立现代企业制度问题。7月，又下发了《国家烟草专卖局关于进行现代企业制度试点的通知》，确定了常德卷烟厂、遵义卷烟厂等10家卷烟企业为烟草行业建立现代企业制度试点单位，并要求在1999底以前基本上完成实施任务。但是，不可否认的是，烟草行业建立现代企业制度的工作从总体上说落后于全国的改革工作。（三）我国烟草管理体制的背景与特征1、烟草专卖制度的实施背景自1982年中国烟草总公司成立和1983年《烟草专卖条例》颁发以来，烟草行业主要依靠法律引入和行政命令，通过计划指标、许可证管制和各级烟草专卖机构，自上而下地建立了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖制度。实施这一带有行政强制性的制度安排，政府主要基于如下考虑：一是作为公共秩序的管理者和公共利益的代言人，政府希望把烟草这种有损居民身体健康且具有顽固嗜好性的生活消费品纳入“统一管理”的轨道，以保证既有效满足客观存在的烟草消费需求，又能较好地控制烟草制品的过量供给；二是作为公共建设的承担者，政府希望对具有刚性需求特征、价格弹性较弱的烟草制品实行“专卖专营”，从而可以通过实施高价重税政策来获取超额利益，为国家财政开辟巨额来源；三是作为民族利益的维护者和国有企业的所有者代表，政府希望通过严格的许可证管制来提高烟草市场进入壁垒，阻止那些具有强大市场竞争力的国外烟6草公司对国内市场的侵入，并把拥有3亿多消费人口的国内烟草市场牢固地控制在自己的企业手中，为国内烟草企业实现高额税利创造有利的市场条件。由于我国拥有世界上最庞大的烟草消费人口，而且在居民生活从温饱向小康的转型过程中，烟草消费会迅速增加，再加之烟草制品本身所具有的刚性需求特征，实行国家烟草专卖制度可以获得巨大收益，实践也充分地证明了这一点。烟草专卖制度从实施到现在，取得了不错的成绩，当然其成功在很大程度上还要归功于专卖体制实施的背景。（1）烟草市场需求处于从快速增长到逐渐成熟的成长阶段，这是烟草专卖体制成功实施的客观经济条件。从20世纪80年代初开始实施烟草专卖制度至今，我国烟草市场需求大致沿着快速上升到基本稳定的路径演变。1980～1991年，全国卷烟市场销量从1467万箱快速增长到3134万箱，年均增长7.1%。1992年出现小幅下降，之后便转入平稳增长状态，到1995年达到了3399万箱的高峰值。1996～1999年,卷烟市场销量出现小幅下降趋势，到2000年又有所回升。从过去近20年的发展变化轨迹来看，烟草行业大致处于由增长走向成熟的成长阶段。有关的理论和实证研究表明，当一个行业处于这样一个阶段时，由于需求力量较大，竞争主要在买方展开，市场主导权基本掌握在作为卖方的企业手中，恶意价格竞争较少发生。而且，由于行业的成长性较好，诱使新的投资不断涌入，政府在制定相关政策时也往往做出倾斜性安排。在这些合力的作用下，使得该行业较易获取和保持较高的收益水平。从我国烟草行业的实践情况来看，近20年来之所以能保持较高的税利收入，这与总人口的不断增加、国民经济的持续增长、居民烟草消费支出的不断提高等因素引起卷烟市场需求保持成长势头是紧密相关的。（2）在“产业政策指导下的市场经济”改革理念和“渐进市场化”改革战略影响下，行业主管部门和各级政府有关部门对国内烟草市场实行了强有力的“行政垄断”，这是烟草专卖体制成功实施的有利政治条件。20世纪70年代末期，我国启动了以市场化为取向的经济改革，逐步形成了“产业政策指导下的市场经济”改革理念，一方面致力于引入市场竞争，希望通过市场力量来提高资源配置效率；另一方面坚持实施带有行政强制性的产业政策，希望通过政府力量来推进重点行业和重点企业的发展。同时，为了避免由于改革而引起剧烈的社会震7荡，中国采取了由政府主导的先易后难、先局部后整体、先地区后全国的“渐进市场化”改革战略。烟草行业由于其所具有的经济重要性和健康危害性，理所当然地成为产业政策的重点保护对象，并且容许保留计划经济和行政垄断。正因为如此，在过去20多年来，行业主管部门和各级政府有关部门得以通过援引《烟草专卖条例》和《中华人民共和国烟草专卖法》的有关条款，并运用各种强制性的行政手段，阻止系统外企业和国外烟草商进入国内市场，实行垄断高价并限制烟草企业之间展开价格竞争，对区域市场实行独占经营以削弱消费者的侃价能力。这些在其他行业很少使用或禁止使用的非市场手段，对保证我国烟草行业的高额收益起着至关重要的作用。（3）我国处于转轨时期，灰色烟草消费的大量存在，这是专卖体制成功实施颇具影响力