4.第4讲 环境法的基本原则090225

第4讲环境法的基本原则㈠协调发展原则㈡预防为主、防治结合原则㈣环境民主原则㈤损害环境者付费原则一．概述调整因开发、利用、保护、改善环境而产生的环境社会关系的根本的准则。它不规定具体的环境权利和义务，更不规定确定的环境法律后果。它是整个环境管理活动的指导思想和出发点，决定着环境法整体的协调和统一。二.基本原则各论㈠协调发展原则环境保护与经济建设和社会发展相协调。它是解决环境保护与经济发展关系的模式之一。我国所实行的协调发展原则，在实质上是与可持续发展理论的要求相一致。由挪威前首相G.H.布兰特夫人主持的世界环境与发展委员会于1987年向42届联合国“环境与发展会议”提交的研究报告《我们共同的未来》中提出的可持续发展定义：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。其基本内涵包括：⒈“需要”概念⑴不否定经济增长，尤其是穷国的经济增长；以提高生活质量为目标，同社会进步相适应；⑵社会进步、经济增长和环境保护三者之间的协同发展方式。⒉“限制”的概念⑴人类经济和社会发展不能超越资源和环境的承载力；⑵承认和体现出环境资源的价值；⑶有限环境资源的使用实行代内、代际和社会公平的分配。⒊协调发展原则中在我环境保护法中的体现⑴《中华人民共和国环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。我国一切环境实体法和程序法均服从于这一原则。例如，湖泊水体Ⅰ类水体过去是TP≤0.02mg/L（GHZB1-1999），GB3838-2002《地表水环境质量标准》中提高到0.01mg/L；过去对不能解决污染的企业，采用根据轻重缓急逐步解决的方针，如GB16297-1996《大气污染物综合排放标准》以1997年1月1日为界划分新老污染源，分别执行不同的限值标准。4.实行协调发展是我国的必然选择环境保护受一个国家特定时期的政治经济体制、基本国情和社会发展程度等因素的制约。从而导致各国面临的环境保护问题不尽一致，各国的环境保护制度有一定的差异。可持续发展在各国有不同的实践道路。我国经济上是一个比较贫穷的国家，本身就是一个最大的环境问题。我们不能走先保护环境，后发展的道路；也不能走先污染后治理的道路，因为这样会增大治污成本，危害人民健康，影响发展后劲。唯一的道路就是边建设、边保护、边发展、边治理，达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。㈡预防为主、防治结合原则⒈含义对环境问题立足于预防，防患于未来。具体内容包括：⑴对开发利用环境的活动，应在事前预测和防范其可能产生的环境危害；⑵面对老污染源和即将产生的新污染源，应把工作重点放在预防新污染源方面；⑶对于已经产生的环境问题和由于条件限制未能认识、预测和防治的环境污染和破坏，应当积极治理。⒉必要性⑴环境问题本身的特性决定的。环境污染和破坏一般具有非线性特征，一是后果形成有滞后性；二是难以逆转。⑵经济的考虑环境治理费用代价很高，预防可避免政府和企业的负担过重。⑶国内外环保经验科学总结西方工业发达国家大都走过了一条先污染后治理的道路。我国在20世纪年代以前也基本上只顾开发建设，而很少有计划地采取预防措施，防止环境污染与破坏，其结果造成环境状况急剧恶化，在产值上和治理费用上造成巨大的损失。⒊预防原则在我国环境法中的体现⑴在国民经济和社会发展计划中纳入环境保护规划；城市规划应当确保环境的目标和任务；⑵开发建设要求符合环境规划要求；建设项目设有环境评价制度；2002年10月《环境影响评价法》⑶环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度；1973年《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》，1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。⑷对企业生产，要求并鼓励其应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺；2003年1月1日起施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》。⑸对污染严重企业采取关、停、并、转、迁措施，污染严重工艺淘汰制度。1989年颁布的《环境保护法》㈣环境民主原则⒈含义⑴公众的知情权，公众所关心的每一项开发建设活动、生产经营活动可能的环境影响及其防治对策的资料，国家关于环境保护的法律法规资料；⑵公众对有关环境活动的决策参与权。也就是能够使公众有机会和正常途径向有关决策机关充分表达其所关心的环境问题的意见，并确保其合理部分能够为决策机关所采纳；⑶公众有权通过有效的司法和行政程序使环境得到保护，使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿。2.必要性⑴符合环境保护的广泛性特点和公众环境权的观点；⑵公众与的密切关系决定了公众需要和能够参与环境保护；⑶只有使用环境资源的人最了解资源特性和问题，对于复杂的环境问题的解决，公众的智慧提供了重要的参考。3.环境民主原则在我国环境法中的体现1979年《中华人民共和国环境保护法（试行法）》规定的“依靠群众，大家动手”的要求；1989年12月26日颁布的《环境保护法》第六条规定的“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；第八条规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”；第11条第2款规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府环保部门定期发布环境状况公报制度的制度”。1996年修改的《水污染防治法》增加了“环境影响报告书中，应当有建设项目所在地单位和居民的意见”的规定。㈤损害环境者付费原则⒈含义损害环境者付费是指在生产过程中造成环境污染和破坏者应当负责承担治理污染恢复生态的责任。受益者补偿是指从环境等公共物品中获得利益者应对环境资源的恢复进行补偿；过去的法律主要是对人和财产造成直接损害者的责任追究，唯独环境法是对损害环境的责任进行追究。1972年联合国经济合作组织提出“污染者付费”，很快得到各国的认可。“污染者付费原则”目前已发展为更准确的“损害环境者付费原则”，它包括更广意义上的资源利用和环境破坏付费的内容。⒉必要性和合理性合理性⑴外部效应概念任何经济活动或建设项目都有内部效应和外部效应存在。内部效应指项目内部的盈亏情况，外部效应指项目对环境和资源的破坏或维护的情况。环境资源利用的外部效应，有的综合表现为正的外部收益即外部经济，如植树造林；有的综合表现为负的外部成本即外部不经济，如化工厂内部核算盈利，但排污引起环境损失。外部效应的影响并不都能通过市场价格机制反映出来，比如，污染企业生产的产品其价格可能没有包含对环境带来的污染成本，植树造林其树木的收益并没有能将其对环境带来好处都计算在内。⑵外部效应的后果环境和资源属于公共物品，在消费和使用上具有非竞争性的特征。在存在外部效应的情况下，某一环境资源使用者（如植树造林者）实施的经济行为可能使社会其他成员获利但得不到任何补偿，或者（如污染企业）损害环境利益而无需付费，使其获利的一部分建筑在对外部环境的损害基础上。而当某一环境资源使用者实施的经济行为损害他人利益而无需付费时，该环境资源使用者就会扩大其经济活动的量，以致大量的环境资源要素被不合理地配置到该企业和该行业中。而当某一环境资源使用者实施的经济活动为社会福利做出了贡献而得不到应有补偿时，则该环境资源使用者就会缩小其经济活动的量，从而致使其产品以及生产该产品需要的环境资源要素供给不足，道路、公园、绿地等公共物品以及在一定程度具有公共物品属性的农用地、生态环境等就是由于外部效应而最常见的市场供给不足的典型。总之，外部效应使市场生产某种产品的供应量和相应引致的环境资源配置量以至最后形成的环境资源利用结构，都会偏离社会的最优水平。外部效应导致了环境资源利用的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益之间发生偏离，导致环境资源破坏。⑶克服外部效应的方法在环境资源利用中普遍存在的外部效应，要求政府对私人的环境资源利用行为必须施加社会控制以保证环境资源利用符合社会需要，损害环境者付费、受益者补偿是最基本的综合控制手段。必要性其必要性有二：⑴环境的开发利用者，污染或损坏的是全社会的环境，一般对其本身的利益无大影响。如果不实行损坏环境者付费的原则，就会造成少数开发利用环境者从其开发中取得经济利益，其造成的环境损害后果却要转嫁给社会。⑵有利于为环境保护筹集资金，通过征集排污费、环境税、生态补偿费等形式，使环保费用有个稳定来源，在一定程度上减轻财政负担。⒊在我国环境法中的体现1979年颁布《环境保护法（试行）》中规定了“谁污染谁付费”；1989年正式通过的《环境保护法》除了规定排污者缴纳排污费外，还要求从事有害环境活动的单位应当采取措施预防和治理环境污染和破坏，并对造成的环境污染危害承担排除危害、赔偿损失的的责任。目前我国的损害环境者付费原则主要体现在环境和资源法中规定的向排污者征收排污费，向资源开发者征收资源税。排污费包括水、气、声、渣、放射性废物的排放；资源税包括：向采伐林木者征收育林基金、向开发利用渔业资源者征收渔业资源增值保护费、向经营利用野生动物或其产品者征收野生动物资源保护管理费、向开发矿产资源者征收矿产资源补偿费、向利用水资源者征收水资源费等方面，并要求环境的开发利用者预防和治理由其活动对环境造成的损失。