上海与天津清末地方自治的比较

上海与天津清末地方自治的比较——从城市管理机构建立角度2011-06-2012:09:35张利民【英文标题】AComparativeStudyontheLocalAutonomybetweenShanghaiandTianjinduringLateQingPeriod:FromtheStandpointoftheEstablishmentofCityManagementInstitution【作者简介】张利民，天津社会科学院历史研究所研究员。（天津300191）【内容提要】本文从城市管理机构建立的角度，比较了上海和天津地方自治在起因主旨与创办者、城市理念与形制、内容与实效等诸多的不同。认为上海和天津都是中国最早创办地方自治的城市，但是由于创办者的身份分别为政府和社会力量，其兴办自治的初衷、手段、效果，以及与建立城市管理机构的理念等方面都有着较大的差别，并分析各自的特点，进而探讨中国构建城市行政管理机构的路径。【关键词】上海/天津/城市管理/地方自治中国以城市为单位的行政管理机制是近代以后出现的，从法律上南京政府1928年颁布《特别市组织法》和《市组织法》是对城市行政管理机构的确认，而一个制度的形成是需要长期酝酿和实践的，20世纪初地方自治的一些措施与内容已经具有城市管理机构的雏形。本文从创建城市行政管理机构的角度，比较上海和天津推行地方自治在起因与主旨、城市理念与形制、内容与实效等方面的不同，分析各自的特点，进而探讨中国构建城市行政管理机构的路径。一起因主旨与创办者地方自治的思潮出现于19世纪中叶，从最初的介绍外国政体，到戊戌维新时康梁等人主张实行地方自治，再到一时间“凡关心时局之士皆将以提倡地方自治，树20世纪新中国之先声”，①地方自治的言论“日触于耳”。上海、天津的地方自治都是在清政府谕令在全国推行之前率先兴办的，是南北方两个领风气之先的城市，但其起因、倡办者身份和目的有着明显的不同。上海兴办地方自治的起因既有租界的影响，也有城市发展的需要。20世纪前就曾发生了因法租界筑路等引发的四明公所事件，南市马路工程局和闸北工程总局的建立都与抗衡租界扩张地界有关，1905年郭怀珠、李钟钰、姚文枬等绅商更是鉴于“租界日盛，南市日衰”，②创建了城厢内外总工程局。工程局在仿效外国租界实行的城市管理模式上也较为得心应手，命名工程局、设立巡警、筑路和征收捐税，都可以看到仿效租借工部局的痕迹。南市马路工程局开征房捐时表明，此事“均系仿租界章程”，“租界之人均无异词，南市同此子民，断不致易地抗违不遵”。上海公共租界和法租界当局推行的是中国政治制度中没有的以城市为对象的管理机构，如纳税人会议、工部局董事会，以及下属的各个部门，成为中国政府和绅商创办工程局最为直接的参照物，城厢内外总工程局设立的呈文中，明确表示是“仿行各国地方自治之制”。城市的迅速发展，使得社会治安、道路交通和环境景观等难以适应，逐渐恶劣的城市问题成为来华外国人讥讽嘲笑的话柄，而租界内整洁有序的秩序和环境也形成了与中国城区的强烈反差，于是上海绅商等都将修筑道路堤防、治理社会治安作为开办工程局的理由。南市马路工程局要招标修筑马路、桥梁和码头等，开设电灯房解决路灯和住宅照明，建立巡捕房沿街巡逻；闸北工程总局要“建造桥梁，兴筑沿河马路，承办一切事宜”，③意在承揽市政工程；城乡内外总工程局将城区“道路不治，沟渠积淤”作为开办的原因之一。创办和推行上海地方自治的是城市中的绅商。南市马路工程局和闸北工程总局是绅商提议建立的，后者还由绅商自行筹措款项，城厢内外总工程局也是郭怀珠、李钟钰、姚文枬等绅商创办。从总工程局的主要成员看，有的是离职官吏，如李钟钰、郭怀珠、祁祖鎏等，更多的是有相当经济实力的商人和长期从事教育慈善事业的士绅，如朱佩珍、曾铸、郁怀智、李厚祐、沈缦云、姚文枬、莫锡纶、叶佳棠，有的还是官商合一、绅商合一，甚至是官、商、绅士三位一体，都有一定的社会地位和声誉。据学者统计，总工程局董事中商界领袖占60％，议董议员中商界领袖也占到30％以上，④这样的人员构成一直沿袭到上海城自治公所和上海市政厅。因此，代表社会力量的绅商是推动上海地方自治的原动力。当然，绅商的创举也得到了地方政府上海道的支持。如积极鼓励绅商兴办地方自治、接管绅商开办的南市工程局、将政府的南市工程局和闸北工程局统统归入绅商兴办的城厢内外总工程局，决定“所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜，均归地方绅商公举董事承办”。⑤至于将这类机构纳入地方自治范畴，是政府和绅商响应预备立宪和兴办地方自治之风，即“酌收地方税，以办理地方公共事务，助官司之不及，兴民生之大利，以立地方自治之基础”。⑥20世纪初天津的社会背景比较特殊，1900年后被八国联军组成的天津都统衙门统治二年，中国政府接收前除了有《辛丑条约》的天津周围20里内不得驻扎中国军队之外，该衙门的《有关交还天津行政权力的通牒》也要求“中国政府必须承认天津都统衙门会议的一切行为”，⑦“必须赋予这些法令以权威和效力”，“就像中国自己颁布的各项朝廷法令一样有效”，⑧也就是说中国政府接收后必须完全承认和实行其制定的法令章程、措施。直隶总督袁世凯接收前，招募了2000名巡警，接管了都统衙门的1000名华捕，组成了管理社会治安的警务队伍；并继承了该衙门司法部、司库局、田产局、河道巡捕局、巡捕局、卫生局和公共工程局等，已经基本形成了管理城市的基础性机构；其创办的商务公所也起到了稳定市面和调解经济纠纷的作用。而且，在政府重压下反对租界扩张的举动并不突出，当时报刊中有民众反对新设租界占地等消息，却不见绅商抵制租界扩张的报道。那末，天津为什么率先兴办地方自治呢？是什么力量倡办和主持地方自治呢？天津的地方自治完全是在袁世凯直接策划下展开的，一方面设立天津府自治局为指导机关，厘定章程，建立机构。袁世凯要求“所有章程节目参以本国风俗分别缓急妥议施行。此为他日宪政先声，至关紧要”，⑨为此自治局成立了天津县期成会，经过19次修改完成了《天津县地方自治公决草案》，袁世凯亲自划定自治应办、议协和监察事项范围，在筹办之事中加入四乡巡警、小学堂及宣讲所，“监察之事地方捐务以外，如津埠工巡事务，有何利弊，亦可随时据实纠弹”，⑩随即以《试办天津县地方自治章程》颁布，这是全国第一部以地方自治命名的章程。成立议事会也是如此。1906年11月他面谕自治局总办，“地方自治事关紧要，饬从天津一县先行试办议事会、董事会，以备实行地方自治”。(11)随后又告诫“此次试办地方自治，为从前未有之事，凡在官绅，务必和衷共济，一秉大公，以为全省模范”；(12)并批准借用巡警各分局作为选举的办公地，(13)由天津府出示晓谕发动民众选举，翌年9月成立了天津县议事会。(14)另一方面袁世凯强调“地方自治，为我国创办之事，非先以预备，则不能实行”，要以“准备地方自治为宗旨”，(15)自治局宣称“地方自治之基础始于人人皆有普通之智识”，设立了自治研究所和宣讲处等，培训劝办人员，在全县以及全省宣传和普及地方自治的知识，“以期家喻户晓，振聩发聋”。除此之外，据《天津府自治局文件录要》记载袁世凯和后任直隶总督还有十余次批文，涉及到推行进度、规模、方式方法等。如最初有人提议改办直隶自治时，袁世凯批复道：“津郡甫经开办，尚无成效可言，近今办事之难，该绅等亦所深悉，欲速不达，不如徐步当车，可免颠踬，应俟津郡选举事毕更议扩充，毋庸求之太急也”；(16)天津县议事会成立后札文自治局：天津试办自治粗具规模，本省士民渴望已久，亟应谋及全省一律成立，期以三年遍及全省。当时，一些社会人士也对此种模式不满，有人评论道“吾人独于议事会有一极可疑异之事。盖传闻局中人颇有主张联络官府者，此真不明白自治之法理及宗旨矣”，认为议事会性质是自治的，“其一切举动虽不必与官府作反对，亦不可视官府为从违。顾名思义，要在不失自治之主权而已”。(17)《大公报》也曾连续登文讨论和批评自治与巡警关系、经费无着和董事会难产等问题；天津县议事会的不作为也使得议员心灰意冷，一年内副议长辞职、数名议员或因赴外地为官，或因病而辞职；(18)直到1920年王守恂撰写《天津政俗沿革记》时，仍然称“天津自治局时人谓之官办自治”。(19)我们从兴办地方自治的人员可进一步分析官办自治的性质。1906年8月袁世凯委派天津知府凌福彭和金邦平筹办天津府自治局。凌福彭随袁世凯接收天津，到日本考察后创办了直隶工艺总局，深受袁的器重；金邦平毕业于日本早稻田大学政法科，是袁世凯的洋务文案和北洋常备军督练处参议，曾兼任直隶师范学堂斋务长，袁称其为“才识明通用，安详谨饬”，“志趣纯正，才识闳通”。(20)袁世凯要求自治局“招募在日本留过学者、从法政学校毕业者及官绅入局”，强调“此次法政毕业官绅即均调派任使，俾资练习，分赴各属会同地方官办事；另选学识最优者在局参议佐理”，(21)该局14名成员都是有一定功名的官绅和绅商，至少有一半曾到日本留学或考察。(22)天津县自治期成会会员包括自治局成员、20名劝学所公举的士绅、15名自治局和商会公举的商人，以及数名有功名的绅商，其中至少有十余人曾有到日本学习或考察的经历。(23)天津县议事会议员的构成，除了少数盐商、粮船巨商外，多是城乡地区有一定功名的士绅，留日和从事教育者不在少数。(24)由此可见，天津的地方自治完全是袁世凯直接策划和操纵下进行的，并没有多少抵制外侮和为解决城市问题建立管理部门的用意，结合其积极兴办新政等行为，不难看出是想迎合预备立宪潮流，借助社会力量协助政府弥补管理体制的不足，即“非行地方自治，无以补守令之阙先，通上下之悃忱”，以得预备立宪、地方自治等方面之先机和在全国的示范性，进而为其捞取政治资本。承办与参与者多为有一定留日背景的士绅和社会名流，很少看到有经济实力的新型绅商等的自觉性行动。因此，在天津兴办的地方自治实际上是袁世凯的独角戏，绅商等社会力量只不过是陪衬而已。二城市理念与形制在创办地方自治机构过程上，上海有相当的城市意识，并随着城市发展和社会力量的增强，有脱离自治机构而演变为行政管理一级政府的趋势；而天津仍没有脱离原有行政管理体制的藩篱。在上海，从名称和行政区划上就是以上海某地冠名，如南市马路工程局、吴淞开埠工程总局、闸北工程总局，在机构设置上有一个明显的城市空间管辖范围；上海城厢内外总工程局和上海城自治公所也是如此，并没有局限于上海县的行政管辖区划，却有空间概念——城厢内外或上海城，这是有一定余地的模糊的空间范围，并没有局限在城厢以内。城厢内外总工程局有4个城区和3个城厢区，“惟北门以外为租界，自治权所不及”，各区有分派的办事处和区长、副区长。中国向来没有以城市为单位的行政管理机构，也就没有相应的区划，总工程局的空间范围与分区对建立以城市为单位的行政区划和城内分区十分重要。从机构上，在总局内设立了户政、警政、工政三科；户政科下设户籍处、地产登记处、收捐处，警政科下设巡警处、消防处、卫生处，工政处下设测绘处、路工处、路灯处，还附设有一个裁判所，这些机构皆为传统行政管理机制中缺失的，而且是城市的迅速发展亟需创立的，是以城市为对象，专门管理城市社会治安、建设，以及房地产和税收管理的专职部门，是城市行政管理机构的主体。特别值得一提的是，上海起义时自治公所总董领袖李钟钰组织数百人商团志愿军参加了起义并营救陈其美，当时地方官吏逃入公共租界，社会秩序失控，人心不安，自治公所发布告示，“昨夜城中起火，地方官他去，居民不免惊慌，本公所为维持地方秩序起见，从今日起总董常驻城中救火联合会办事，所有巡警照常站岗，其有不足由城外酌派，并请商团分段梭巡，以防土匪滋扰。凡地方官所办之事，概由本公所暂为主持，以维秩序而保治安”，(25)俨然为维护社会治安的地方政府。随后，自治公所改为上海市政厅，市长是总工程局总董莫锡伦和议董陆文麓，议长仍然是总工程局的议长姚文枬，原自治公所总董李钟钰为都督府的民政总长，这是除了租界和殖民城市之外首次出现以“市政厅”命名的机构，“市长”的称谓也是第一次，表明了包括地方政府和上海城市社会的认同，也体现了城市管理的模式，以及从“城”到“市”这种空间理念的