中国教育行政学--第一讲-教育行政..

教育行政与督导王树志2008.3第一讲概论教学目的：●掌握教育行政的含义●明确教育行政的功能和基本内容●了解我国当前教育行政改革的基本动态课前讨论：根据你的经验和已有知识，你认为行政与政治、行政与管理有区别吗？一、教育行政的含义——几个有关的概念●行政●行政管理●行政机关●教育行政●行政最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·施泰因。他于1865年出版了《行政学》一书。1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrow,Wilson）发表《行政学之研究》一文。该文被认为标志着行政学的开端。一个多世纪的研究，人们从不同的角度给“行政”以不同的定义：社会科学大辞典：行政是对国家事务的管理。管理的角度：行政是处理公共事务的方法、程序和技术。法学的角度：行政是按照法律法规所从事的实现国家目的的活动。政治的角度：行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。（美魏劳比《行政学原理》1928）“行政”的含义（从行政的主体、客体两个方面来理解）一是指国家的行政机关，各级政府及其附设机构；二是指国家行政机关所从事的管理工作。如财务、人事、计划、事务等等。●行政管理公共行政（学）、公共管理（学）、行政学等，其英文名称为PublicAdministration,或简称Administration，这些名称不存在本质上的区别。行政管理和行政是同义词，二者在本质上没有区别。它们的共同含义是：国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动。●行政机关：是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，专门从事行政管理的国家机关。（法定权威性）●教育行政：教育行政是国家通过政府的教育行政机关对教育事业进行的组织、领导和管理。二、教育行政的基本内容由三部分构成：1、制度层面包括教育行政的体制、教育行政的机构、教育政策的研制、学校教育的制度等；2、内容层面包括课程行政、人事行政、财务行政、设施行政等；3、方法层面包括立法与执法、规划、督导、评估等。三、教育行政的功能：●教育行政领导功能●教育行政立法功能●教育行政监督功能●教育行政许可功能●教育行政服务功能●教育行政处罚功能●教育行政领导功能：教育行政机关及其人员是代表政府对教育事业实施行政，体现的是国家意志，因此在行政的过程中，具有制定教育目标和规划，使所管辖的教育系统与整个教育系统的目标相一致，同时使教育系统的目标与社会发展的总目标相一致的领导作用。●教育行政立法功能：是指教育行政机关在国家所授予的特定的权限内，依照法律规定的程序，制定有关教育的行政法规和行政规章的行为。它主要是针对一些具有全局性的具体教育管理问题而制定的。教育行政立法制定的教育行政法规、规章是教育法的一种形式，具有教育法的效力，但它又不同于国家权力机关的立法行为，而是有着很强的从属性。●教育行政监督功能：教育行政机关有权对所管辖的学校及其他教育机构、教育者、受教育者或公民是否遵守教育法规、执行教育行政机关的决定等情况进行监督检查。教育行政监督是教育行政的重要功能，也是教育行政的一种重要管理方式。《教育法》明确规定学校和其他教育机构有义务“依法接受监督”。●教育行政许可功能：教育行政许可功能是指教育行政机关应教育管理相对方的申请，通过颁发许可证等形式，依法赋予教育管理相对方从事某种教育活动的法律资格或法律权利的行政行为。在一般情况下，教育行政许可必须以教育行政管理相对方提出的申请为前提。如某一所私立学校的设置。●教育行政服务功能：教育行政除领导、立法、监督等功能外，还有一项就是服务功能。因为教育行政和国家其他行政的最大区别就是行政的对象主要是人。这就要求教育行政人员要牢固树立服务意识，为教师、学生和整个教学活动服务，为办好教育事业服务。●教育行政处罚功能：教育行政处罚是指教育行政机关依照法定的权限和程序对违反教育法律规范的尚未构成犯罪的教育行政管理相对方给予行政制裁的具体行政行为。教育行政处罚是教育行政机关依照职权和法规所进行的一种教育行政执法活动。〖案例〗案例请依法行政1995年6月30日，宁陕县文化教育体育局接到举报电话，反映该县老城乡中心小学在6月29日的全县小学统考中，将该校五年级4名考生拒于考场之外，后经文教局查证属实。在调查取证过程中，又发现该校隐瞒六年级考生5人。当时付某是五年级班主任，李某是校教导主任兼教五年级数学课，柯某为校长兼教六年级数学课，王某是六年级班主任兼教语文课。为了严肃统考纪律，教育本人，震慑违纪，经局党委、局纪检委、局务会议研究决定，依据文教局《关于对全县统考违纪处理的暂行规定》，以《查处通报》的形式，对该小学统考违纪人员作出处理：①撤消柯某校长职务；建议乡教委撤消李某教导主任职务。柯、李两人异地安排工作。②主要责任人柯某、李某各赔偿统考违纪经济损失500元。③违纪事件责任人付某、王某各赔偿经济等损失400元。④违纪事件所涉柯某、李某、付某4人，3年内不得评优评模，不得晋升专业技术职务，本年度师德考核记零分，年度考核定为不称职。柯某、李某、付某、王某对文教局的处理不服。李某申请行政复议，经局纪检委、局务会议核查研究决定，维持原处理。于是，他们4人于1996年10月3日向县人民法院递交了行政诉讼状。诉讼理由为：(1)被告对我们的处分程序不合法。没有处分决定。《查处通报》不能代替处分决定。(2)被告对我们的罚款无法律依据。被告处理我们的依据是《关于对全县统考违纪处理的暂行规定》，该规定没有法律依据。所以，他们提出诉讼请求：（1）撤消被告对4名原告作出的行政处罚决定。(2)退回不合理的罚款1800元。(3)由被告支付本案诉讼费120元。4名原告也反映，县文教局在全县范围内进行统考排队，严重违背了国家教育部1993、1994、1995年“关于减轻中小学生课业负担通知”的精神，制造了学校与学校、领导与教师、教师与教师、教师与学生的矛盾，片面追求考分，有悖于党的教育方针。县人民法院经审理查明，柯某等人为提高本校学生成绩，隐瞒考生人数，均属事实。但法院认为，被告文教局作为文教系统行使行政管理权的职能部门，应在法律规定的职权范围内，按照法律和行政法规行使其行政管理职权。在国家教育部禁止用任何形式进行统考统练的意见下发后，被告自行设定统考统练，且在无法律依据的前提下，责令原告赔偿损失的行政处罚，于法无据，属于无效行政行为。4名原告要求撤消被告违法处罚决定的请求，应予支持。被告在诉讼中辩称，本局工作人员误将收到赔偿的收条写为罚款收据，应由工作人员承担责任的主张，于法无据，显属不妥，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》，作出如下判决：撤消被告文教局下发的处罚决定。案件受理费、诉讼费共计120元，全部由被告负担。四、教育行政学的学科特点1、综合性：教育+行政+管理+学2、实践性3、系统性：主体+客体+手段4、技术性5、发展性五、我国当前教育行政改革1．巩固、落实“双基”工作——把西部地区列为基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的工作重点，加大对危困地区和少数民族地区的扶持力度。加强发达地区对少数民族贫困地区的教育、对口支持工作。2．提升教育结构重心，扩大高中阶段教育规模，拓宽人才成长的渠道。在城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，通过多种形式积极发展高等教育。包括进一步积极鼓励和支持社会力量以多种形式举办高中和高等职业教育，在发展民办教育方面迈出更大的步伐。鼓励各高校创造条件实行弹性的学校制度，放宽招生和入学的年龄限制，允许分阶段完成学业。大力发展现代远程教育，职业资格证书教育和其他继续教育。逐步完善终身学习体系。3．进一步简政放权，加大省级政府发展和管理地区教育的权力以及统筹力度。按照“共建、调整、合作、合并”的方式，调整高等教育管理体制和布局结构，形成中央和省级人民政府两级管理，以省级人民政府管理为主的新体制；加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系；进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权；允许高等学校改革分配和奖励制度，实行优劳优酬；在前期后勤社会化改革的基础上，逐步建立规范有序的后勤社会化运作机制。对基础教育，主要进一步完善由地方负责，分级管理的体制。4．改革招生考试和评价制度。积极推进高考制度改革，鼓励有条件的省级人民政府进行多种形式的高考制度改革试验；在普及九年义务教育的地区，实行小学毕业生免试就近上学；鼓励有条件的地区推行如学券制等改革试点；各级人民政府不得下达升学指标，不得以升学率作为评价学校工作的标准。5．调整课程内容和结构，构建包括国家课程、地方课程和学校课程在内的新基础教育课程体系，鼓励校本课程开发和建设；加强课程的综合性和实践性，重视实验课教学，增强学生实际操作能力；职业教育增强专业的适用性，开发和编制体现新知识、新技术、新工艺和新方法的具有职业教育特色的课程及教材。高等教育主要是构建适应21世纪人才培养需要的教学内容和课程体系，加快课程内容和教学手段以及方法的改革；鼓励双语教学；推行本科教育2﹢2分段培养的试点工作，让学生在入校时有选择专业的自主权；继续调整专业结构和设置；鼓励跨学科选修课程。6．大力提高教育技术手段的现代化水平和教育信息化程度，国家支持建设以中国教育科研网和卫星视频系统为基础的现代远程教育网络，加强经济实用型终端平台系统和校园网络或局域网络的建设。充分利用现有资源和各种音像手段，开展多样化的电化教育和计算机辅助教学，并采取有效措施，大力开发优秀的教育教学软件。六、补充内容：1、行政国家(AdministrativeState)2、现代行政现象1、行政国家(AdministrativeState)是以行政机构规模扩大、人员增加、行政权力膨胀为主要标志。美国公务员的数量：1841年，2.3万;1881年10.7万;1920年,70余万.英国:1901年,11.6万;1955年,63.56万西方国家认为，纯粹的法治行政由其局限性——法律有限、人事无穷已不再适应变化的需要，过分强调既定法律对行政的支配作用，实际上造成了现实政府的消极性，否定了现实政府发挥积极、主动、创造作用的可能性。因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。也就是说，在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量采取行政行为的自主权力。2、现代行政现象（1）行政职能扩展；（2）不良行政现象增加；（3）行政管理和行政管理理论现代化；不良行政现象：(1)行政组织规模庞大(2)行政决策迟缓(3)政府人员过度专业化(4)官僚化倾向滋长造成“专业人员国家”的现象，成为新一类的公共行政问题。关于不良行政现象的描述，“帕金森定律”和“彼德原理”的影响较大。“帕金森定律”为英国学者帕金森(C.NorthcoteParkinson)1957年在(帕金森定律——组织病态之研究)(Parkinson’Law)一书中提出定律一冗员增加原理官员数量增加与工作量增加并无关系，而是由两个原动因素造成的：(1)每一位官员都希望增加部属而不是对手；(2)官员们彼此为对方制造工作。定律二中间派决定中间派在议会等“票决制”政策议程中具有举足轻重的作用，以至于中间派实际决定政策决定。所谓中间派指这样一些人：对事先分发的会议资料不加了解的人；没头没脑不清楚议程进行情形的人；耳朵不大灵光的人；醉意未尽、昏头昏脑的人；年纪老迈而自以为精神矍铄的人；意志薄弱的人。为了争取多数，争执双方都看重中间派。定律三“鸡毛蒜皮定律”财政委员会的大部分成员由于不了解百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额呈反比例，即涉及金额愈大，讨论的时间愈短、反之时间则愈长。只有在涉及金额实在不值得一提时，情况才可能反转。定律四无效率系数由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员愈来愈多，以至于会议开始变质，变得效率低下，变得不可救药，不得不在委员会中再设立核心决策委员会或核心。定律五人事遴选庸才人们设计了许许多多的人事遴选的方法，譬如世袭、笔试、心理测试、行为测试等等。但大