欧盟Natura2000_自然保护区的典范

73瞭internationaloutlook欧洲是世界人口密度第二大的洲，人口的不断增长使欧洲大陆的物种及其栖息地面临很大威胁。Natura2000自然保护区网络就在此背景下出世。几乎覆盖整个欧洲大陆的Natura2000得到了欧盟全体成员国的认可，是欧盟自然与生物多样性政策昀核心的部分之一，也是欧盟昀大的环境保护行动。Natura2000在欧洲大陆建立生态廊道，并开展了区域合作，以保护野生动植物物种、受到威胁的自然栖息地和物种迁徙的重要地区。目前，欧盟27个成员国总领土面积的17%已被纳入该网络，超过1000种动植物和200多个栖息地类型受到网络的保护。Natura2000不仅是欧盟实现生物多样性统筹、系统保护与和持续利用的主要工具，也是将生物多样性纳入渔业、林业、农业、区域发展等其他欧盟政策领域的重要手段。同时，建立Natura2000也是欧盟履行《生物多样性公约》中“社区义务”的一部分。Natura2000中的保护区主要由“特别保护区”（SAC）和“特殊保护地”（SPAs）两部分组成。特别保护区是欧盟1992年《栖息地指令》中由成员国共同认定的保护区，而特殊保护地则是1979年《鸟类指令》中被认定的保护地。1992年的《栖息地指令》（EEC/92/43）目的是保护栖息地和物种，一共认定了18000个保护区；1979年的《鸟类指令》（EEC/79/409）共确认了193种濒危鸟类，4000多个特别保护地。Natura2000自然保护区网络还纳入了一些生物多样性丰富的私有土地。Natura2000也适用于海洋环境。当非欧盟成员国的保护目标与Natura2000目标一致的时候，欧盟还会与当事国共同制定一套保护自然栖息地和物种的通用办法。目前，保护地认定工作已基本结束，注意力开始转向对所选保护地的管理。成员国必须在认定保护地后的6年内，宣布特别保护地的分布并采取保护措施。如果需要，成员国还必须制订相应的管理计划，并根据这些自然栖息地和物种的特殊生态需求采取措施。为管理好Natura2000中的保护区，欧洲委员会与各成员国紧密合作，出台了各种法律、政策和指导性文件。明确规定了成员国的义务和所受的法律约束。如果参加这一网络的欧盟成员国不履行义务或保护不力，将受到严厉制裁。Natura2000成为了欧盟保护自然生态的政策基石。Natura2000还为所有成员国制定了统一的行动标准，并同成员国、利益相关方一起编制管理指导手册，促进各国交流先进经验。很多保护区还承担了地方环境教育的工作：他们招募志愿者担任官方讲解员，对参观者开展环境教育；组织学生定期到保护区开展调查、研究和监测，培养公民环保意识。Natura2000并不完全禁止自然保护区内的人类活动，而是强调对保护区的可持续管理。成员国必须对在Natura2000保护区内开展的各项活动进行严格的环境影响评价。只有环评证明活动不会妨碍保护，项目才可以开展。此外，欧盟委员会欢迎居住在Natura2000保护地内与周边商业欧盟Natura2000：自然保护区的典范■文│张风春朱留财彭宁74瞭internationaloutlook社区的各类团体分享各自的观点，提出关心的问题及解决建议，让好的实践得到推介和应用。成员国都会提交一个标准数据表，对国内每个保护地的生态状况进行详尽的描述。总部设在巴黎的欧洲生物多样性主体中心负责审核上报的数据，并建立一个全欧洲的表述性数据库。目前，Natura2000的主要工作是对已选保护区进行管理和恢复，确保该网络运行。但这需要大量资金投入作保障，资金来源成为了Natura2000面临的主要问题之一。根据相关规定，为Natura2000自然保护区网络提供资金支持是成员国的义务。2004年欧盟委员会的评估显示，建立和维护25个成员国的Natura2000自然保护区的资金需求约为每年61亿欧元。从2010年开始，该数字调整为每年57亿欧元，这被认为已是对昀低需求的昀保守估计。资金投入除要求保护大自然的内在价值，还要求产生各种社会效益。一个功能充分的Natura2000保护区将提供很多重要的生态系统服务。目前，欧盟委员会已提供了一套确定Natura2000各保护区效益的方法。欧洲生物多样性主题中心负责为Natura2000提供技术支撑，主要方式是对欧盟委员会、欧盟环境总司和实施《鸟类指令》与《栖息地指令》的国家的有关决策和行动提供技术和科学支持。Natura2000的管理者非常重视技术交流，专门从各成员国收集、整理、提炼各种各样的管理方法和技术及各地的成功经验和做法，反馈给各成员国，技术方法的清单仍在不断完善和扩充。欧盟各成员国在立法、执法、行政、制度、民俗及国情等方面都具有一定独立性和差异性，协调、统筹管理并非易事。但Natura2000自成立以来，一直稳定高效地运行，其中很多做法值得我们思考。自然保护区的主要保护对象，在空间和时间上一般都具有连续性、相关性和互补性，在组成和功能上具有系统性和全局性。因此，对野生物种或栖息地来说，一时一地的保护努力有很大的局限性，注定会削弱保护的效果。Natura2000在建立之初就将这一事实作为自然保护网区络建设和管理决策的基础，从对保护区的申报开始，到筛选过程，到采取管理与恢复措施，再到资金投入与信息交流，从观念、定位、计划到模式，都始终强调保护区网络的全局性、系统性与可持续性。这是Natura2000能高效运行的主要原因之一。反观我国，尽管到2009年底，已建立各种类型、不同级别的自然保护区2541个（不含港、澳、台地区），保护区总面积约147.7万平方公里，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.72%。但这些保护区尚未形成统一、统筹、系统的管理，目前这种管理状况不仅降低了保护区的效率和保护效果，也会由于重复设置造成资源浪费，或由于缺少统筹、全局和系统的考虑而造成设置的缺失。Natura2000对我们是个很好的借鉴，我国现有保护区亟待纳入统一的部门和网络，便于规划布局和协调管理。我国自然保护区，主管部门涉及林业、环保、农业、海洋、国土资源、水利、城建、旅游、中医药、科研院所、高等院校、森工企业、农垦企业等十几类部门，有国家、省、市、县多个级别，分布则几乎遍及全国各地。这种状况短时间内无法改变，提高管理水平面临更为严峻的挑战。首先是部门间的协调。实现不同部门间协调发展、密切配合，以达到“合理布局、相互补充、避免重复和缺失”的目的，是自然保护区管理的核心工作之一。同时，对跨越行政区域的边界保护区，也是协调工作需要考虑的重点问题。我国应借鉴Natura2000的做法加强保护区的协调。对保护区进行法制和标准化管理是目前的有效途径之一。其次是保护区间的配合与协作。对不同保护区内的同一保护对象来说，保护区之间的配合与协作是不可或缺的，尤其是对迁徙物种的保护，更要求相关保护区之间的密切配合与协作，形成保护区间的相互连通。同样，宣传教育、技术和信息交流也要求保护区间的紧密配合。在这方面，我国应建立科学、统一的自然保护区设置（选择）、管理、评价和监测标准。同时加强网站建设和信息管理，促进经验和技术交流及数据共享。我国自然保护区主要由国家和各级政府支持，Natura2000自然保护区网络的资金来源主要来自保护区所在国和欧盟。Natura2000的投入要求产生包括社会、经济、生态及文化娱乐在内的综合效益。因此，其保护地允许有限地开发和利用，前提条件是必须通过严格的环境或生物多样性影响评价。我国也可以考虑加强对自然保护区投入的社会、经济、文化等效益的关注，以增强保护区的可持续性。但必须有完善的环境影响评价体系和科学合理指标体系作基础。Natura2000从始至终都体现了科学管理的思想。科学家全程参与其中，并为每个过程制定了完善的操作程序，确保各项活动在科学的指导下进行。欧盟还特别指定欧洲生物多样性主题中心作为专门的技术支持机构，为决策和行动提供技术咨询和支持，形成了较完整的科技支撑体系。相较而言，我国保护区的管理过程和决策科技支撑亟待加强。