中国的农地细碎化及其治理之道

中国的农地细碎化及其治理之道2015-04-16贺雪峰首页字号：小中大作者：田孟贺雪峰摘要：系统研究中国农村土地细碎化问题，并从治理角度提出相应的对策。基于文献资料法、田野调查法和比较分析法，认为农村土地细碎化的内涵、原因和功能研究越来越清晰和丰富，当前两种主要的反土地细碎化思路——土地流转和土地整治虽然效果明显，但是存在相应不足；通过土地调整来反土地细碎化，具有可行性。破解土地细碎化问题需要进一步解放思想。允许土地调整符合当前农村的实际情况和农民的实际需要，不仅有利于归并地权和地块，解决细碎化问题，便利农业生产和农民生活，而且有助于加强基层组织建设，将农民真正有效地组织起来。关键词：土地利用；土地细碎化；土地流转；土地整治；基层组织；土地调整家庭联产承包责任制的确立，激发了农民的生产积极性和热情，但也带来了农地细碎化的隐忧。如何看待农地细碎化？农地细碎化的趋势如何扭转？以及农地细碎化所导致的困局如何破解？本文在梳理既有研究的基础上提一些看法和建议。一、农地细碎化：内涵、起因与功能（一）农地细碎化的内涵学界对农地细碎化内涵的认识，有一个逐渐全面和复杂化的过程。王兴稳等（2008）认为，土地细碎化是指“农户拥有多块土地，其中，多数地块面积较小，互不相邻”。孙雁等（2010）认为，上述基于土地产权视角的界定，忽视了土地利用类型和种植结构的影响。基于中观研究尺度的视角，她们将土地细碎化定义为：“受人为或自然条件的影响，以及土地利用类型的不同，某一土地利用类型难以成片、集中、规模经营，土地利用呈插花、分散、无序的状态”。赵凯（2011）认为，以上对于土地细碎化内涵的认识都是从土地利用结构的属性上展开的，还不够全面。基于前人研究，他提出土地细碎化的内涵应该包括土地细碎化的属性和引起土地细碎化的原因两个部分。据此将土地细碎化界定为：“由于中国自然因素、经济因素、社会因素、制度和政策因素的影响，从而形成的一种农户在农业生产的过程中出现的呈现土地的块数相对较多、单个地块的面积较小且存在差异、肥沃程度不一致、家庭距离地块的远近不同等特点的农户经营土地的形式”。这一定义比较全面地概括了农地细碎化的内涵。（二）农地细碎化的成因地形、地貌、地质、水文等自然条件对土地细碎化的形成具有基础和结构性的作用。因此，平原、丘陵和山区，土地细碎化程度似乎应呈现逐渐上升趋势。但孙雁等人（2010）从中观尺度研究否定了这个看法。她们发现：“低山区土地细碎化程度最低，其次是平原区，而丘陵区的破碎化程度最高”[2]。不过，她们是将林地纳入了分析。可见，从不同的角度出发，得到的相关结论会十分不同。陈培勇等（2011）系统梳理了国内外关于土地细碎化成因的研究，“将土地细碎化产生的原因分为自然条件和人为因素两个方面”。其中，人为因素包括“制度因素”（包括以诸子均分制为核心内容的财产继承制度和共有财产制度的瓦解）、“市场交易机制”和“土地稀缺性与人口压力”三个方面。农地细碎化一方面反映了地块之间的关系，另一方面反映了地块与人之间的关系，更为重要的是，它还反映了人与人之间的关系。周应堂等（2008）提出，土地利用形态是多方博弈的结果，不管是“细碎化”还是“反细碎化”，都具有一定的合理性。其中，最根本的影响因素是生产力，但也会受到传统制度、经济因素、人地关系等众多因素的综合影响。这种认识有助于客观地研究土地细碎化问题。（三）农地细碎化的功能学界对农地细碎化功能的研究成果十分丰富。谭淑豪等（2003）基于广西、江西和湖北等地的调查和分析认为，当前土地细碎化使农村的劳动力与土地资源之间的配置存在效率损失。但李功奎等（2006）基于江苏省经济欠发达地区的实地研究分析却发现，“在人多地少并存在大量农业剩余劳动力的特定条件下”，土地细碎化使农业生产方式和生产类型分散、多元、灵活，有利于小农家庭分摊农业风险、充分利用劳动力资源、实现农民家庭收益的最大化。不过，田传浩等（2005）基于苏浙鲁地区的经验分析却发现，即使将风险分散和缓解劳动力不足纳入考虑，耕地零碎化也超过了农户需要，导致了生产效率的损失。王秀清等（2002）对山东省莱西市农村的实地调查也发现，土地细碎化提高了当地农民使用机械的物质费用，降低了粮食生产的劳动生产率、土地生产率和成本产值率。张尹君杰等（2008）对河北省的研究发现，土地细碎化对规模经济与粮食产出具有显着的负效应，但对农户的收入又具有一定的正效应。但侯方安（2009）利用全国性的统计数据定量分析却发现，由劳均经营耕地面积所反映的耕地细碎化并没有对农业机械化产生严重负面影响。他从当前我国农村发展阶段和农业机械功能的多样性两个角度对这个结论进行了合理性解释。李伟毅等（2010）也发现，小规模并未制约农机跨区域作业。这一观点与上述田传浩、王秀清等的结论存在张力。桂华（2010）基于长期而全国范围内的农村实地调查发现，当前农村土地分散细碎，十分不便利于在家农民从事农业生产，有时候农民为了争夺水利等公共品资源，往往需要付出流汗、流泪乃至流血的代价。贺雪峰等（2003）还发现了农民和基层组织为了克服水利困境而进行的农地制度创新——“划片承包”，以克服土地细碎化导致的问题。以上基于不同地区的具体调查或不同层面的解释和分析，在研究结果上表现出了极大的差异性。说明中国农村已经出现了比较大的区域分化，正是这种区域分化使学者对于土地细碎化的评价趋于复杂化。因此，对于如何确定和评价土地细碎化及其影响，不仅需要更多的经验材料和视角，而且尤其要防止出现方法论上的“层次谬误”。二、“反农地细碎化”的两种思路2002年，《土地承包法》颁布，相关条款极大地限制了农村集体组织调整土地的权力，避免了农地因为集体内部调整而不断细碎化的倾向，具有一定的进步意义。但由于在该法颁布前，农民就已经将土地以远近肥瘦分等级，按人口进行了几轮均分。因此，在法律颁布时，土地细碎化已成既定事实。《土地承包法》出台，固化了这一细碎化形态。农村土地细碎化，既具有合理性，也具有不合理性。反土地细碎化的目标，就是要在承认合理性的前提下，尽可能地降低不合理性。土地流转和土地整治是目前两种主要思路。（一）土地流转——利用市场机制反土地细碎化在我国，土地流转主要是指土地使用权的流转。《土地承包法》明确规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，土地流转应坚持“平等协商、自愿、有偿”的基本原则，不得改变土地所有权形式和农业用途。1.土地流转的模式现实中的土地流转主要有以下几种模式：①农村土地互换。即农民将各自的承包经营权进行互换的行为。②农村土地出租。即农民将土地使用权租赁给他人，并按租赁合同索取租金的行为。③农村土地股份合作（蒋省三等，2003）。即农民将自己的土地承包经营权转化为股权，不再与具体的土地发生直接关系，而是通过股份参与集体经济组织的运作。④农村土地租金入股。即农民将自己的土地出租给他人经营，然后将租金入股，共同参与土地经营。这种模式能够确保土地承包经营权始终掌握在农民自己手上。⑤农村土地转包。即指农民将自己的土地使用权流转给集体经济组织、合作社、企业、私人、政府，再由后者统一将土地流转出去的行为。在上述多种模式的土地流转中，村组集体往往发挥了十分重要的作用。在我国人多地少的基本国情下，户均土地不超过10亩，且地块细碎、零散，这就决定了土地流转市场的供需对接面临较大的交易成本。土地的需求方往往很难从千家万户中发现土地的供给偏好和特征，而信息不对称下的农户则往往对于来自村庄外部世界的主体缺乏信任。这时候，村组集体组织便具有十分重要的降低市场发现价格的功能，并起到了帮助农民审查信息增加土地需求方的信用度的作用。因此，在一般情况下，农户均是先将土地集中到村组集体，然后再由村组集体与土地需求方建立流转关系，将土地发下去（转包），或自行经营（合作社等）。2.土地流转有助于反土地细碎化土地流转在一定程度上有助于“反土地细碎化”（杨丹等，2011）。农户私下互换土地，虽未改变农户原种植总面积，但却减少了农民所拥有的地块，从而增加了单位地块面积。土地出租、入股和租金入股等形式，是部分农民让渡土地，客观上降低了劳均土地面积，并且还有可能促成地块合并，从而提高单位地块的规模。政府、集体经济组织、交易所或个人作为土地流转的中介，能够比较全面地反映和捕捉土地的供需讯息，有利于加快土地流动速度，促进规模。3.土地流转的两大困境但是，在现实中，土地流转也存在双重困境。（1）首先，钉子户的存在造成土地流转不足。钉子户的存在可能使土地流转面临“反公地悲剧”（科赫，2009）。由于《土地承包法》固化了农民的土地产权，使土地流转可能面临十分高昂的交易成本。那些想把土地流转出来的农民，可能会因为那些不想流转土地的农民的存在，而无法把土地流转出来，从而造成土地流转的不足。农业生产要有规模效益，土地就必须连片。但由于土地本来就很细碎，要连片地流转土地，便会涉及众多农户。不同农户对土地的依赖程度十分不同——缺乏非农就业机会的农民（如老人），对土地的依赖性最高。依赖程度不同，对流转土地的意愿和要价就会有不同。最终土地流转只能以最高要价作为成交价格。原因在于，土地不可移动，若是满足不了要价最高的农民的要求，其可能会不愿意流转土地——于是就造成土地没法连片。若是碰到硬是不愿流转土地“硬钉子”，而其地块位置又恰恰十分特殊，那么，即使其他所有的农户都愿意流转土地，大家的愿望也不可能达成。（2）其次，“外力激进推动”导致土地流转过度。“外力”（包括政府、村组集体、企业、合作社等）通过利用黑社会等“横暴权力”强迫农民流转土地，使那些原本不愿意流转土地的农民也被迫将土地流转出来，造成“过度流转”。由于当前的农业政策导向和“压力型体制”，使基层组织难以反映和代表农民的真实需求偏好，从而造成土地流转中的强制。当前的农业政策导向总体上是排斥小农，而倾向于扶持规模经营和特色农业。压力型体制放大了这种对小农的排斥性。在政府的政策文件里，不仅有对土地流转的各种补贴和优惠政策，而且还有层层下达的硬性土地流转任务或指标，签责任状，纳入目标管理责任制，进行评比，与晋升、奖金、绩效相挂钩，安排专人督办等行政激励。正所谓“上有所好，下必甚焉”。上面的出发点可能是好的，但一旦到下面执行，就往往会被任务化乃至政治化。于是，为了完成上级任务，基层官员往往就很难再顾及农民的需求偏好和实际意愿。这种非自愿性的土地流转，违背了在村农民的意愿——他们往往是农民中最弱势的群体（张建雷，2014），损害了他们的权益，很可能引发社会冲突。总之，土地流转的运作模式多样，具有反土地细碎化的功效；但也可能会出现“流转不足”或“流转过度”的问题，村组集体的介入将进一步加大这种功效，同时也加剧上述问题。土地“流转不足”说明土地的反细碎化工作还具有进一步改善的空间，而土地“流转过度”则说明了反土地细碎化的工作脱离了目前的农村实际，背离了在村农民的现行利益。（二）土地整治——工程技术的反土地细碎化土地整治体现了人类对自然的认识和改造，该项工作早在3000多年前便已经在我国出现。随着认识的不断深化，土地整治的内涵也越来越丰富，功能越来越完善。土地整治是指“对宜农未利用土地进行开垦，对田、水、路、林、村实行综合整治，对废弃工矿区等历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行恢复利用，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，优化土地利用结构，提高土地利用率，改善农业生产条件和生态环境的活动”。1.土地整治的模式和功能鹿心社（2002）归纳了我国土地整理的七种类型。其中，农地整治是当前我国土地整治的主体，包括农用地整治和集体建设用地整治（田孟，2014）。从工程技术和整治目标的角度看，农用地整治可分为新增耕地节地型、产业重构配套型和景观生态联合型三种模式；集体建设用地整治可以分为居民点复垦模式、新型社区重建模式和城乡建设用地挂钩模式三种模式（张仕超，2014）。尽管Wu等基于227份农户问卷调查数据的计量分析发现，中国农业综合开发中的土地整理对农地细碎化的减轻没有任何影响，但吕晓等（2011）以该