产业政策概述

产业政策概述孙智君主要内容产业政策概念产业政策的构成要素产业政策的分类产业政策的利弊双重性产业政策概念正式出现：1970年日本通商产业省事务次官在经济合作与发展组织（OECD）工业委员会“日本的产业政策”1972年OECD出版《日本的产业政策》我国：20世纪80年代中期《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》概念：由于市场失灵和市场功能有限，国家或地区政府为了产业全局性和长期性发展，针对产业实体和产业关系而采取的关于产业成长、结构优化、布局优化和组织优化的政策法令。产业政策的构成要素政策制定主体政策对象政策实施机构政策目标政策手段政策评估产业政策制定的主体及程序中央政府或地方政府我国：1989年《国务院关于当前产业政策要点的决定》“产业政策的制定权在国务院”，“各部门和各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市人民政府，应根据国家产业政策，结合本部门、本地区的特点，拟定实施办法，并报国务院备案”美国：行政人员、当职常务委员会、委员会与委员会小组、跨部会、全席会议、参众两院程序：立法经过12个阶段：先由主管农业政策执行的最高行政单位即美国农业部向参众两院的专门委员会提出新农业法案，经过检查(examine)、法案通过评估(changeforpassage)、研究(study)、讨论(review)、听证会(hearing)、公开辩论(debate)、知会(refer)等程序，以及书面提案(writtenreport)、修正案确认(amendmentsapproval)、会议报告(conferencereport)等文件，最后将参众两院通过的法案，呈交总统签署。如果总统同意签署，公告后即成法案。产业政策的作用对象三次产业分类中，除了“公共管理和社会组织、国际组织”等不应当包括在产业政策的“产业”范畴之内外，其余部分都应该成为产业政策的作用对象。产业政策的实施机构产业政策的实施机构是一个由企业、政府和行业协会等单位构成的综合体，其中，企业是实施主力，企业按照产业政策的要求，积极配合政府制定该产业发展规划，并按照规划，充分利用产业政策给予的资源运行。产业政策的目的初级目标：促进或抑制特定产业发展中级目标：促进产业内部和产业间关系优化高级目标：产业全局性和长期性发展，协调经济发展与环境保护的关系，进而增强综合国力三个目标层层递进，前者是后者的基础，后者是前者发展的结果。初级目标的实现或使产业良性运行直达中级目标，或引起产业关系失衡，着眼于中级目标的产业调整政策便应运而生。实现中级目标的前提和基础在于实现初级目标。但一个国家的产业政策不会停留在实现初级目标和中级目标上，实现产业全局性长期性发展进而增强综合国力这一高级目标才是根本意图产业政策的手段（1）产业政策的手段一是直接干预。直接干预通过配额制、许可证制（审批制）、政府直接投资经营等二是间接诱导。提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等三是法律规制。（2）产业政策与其它经济政策之间的关系西方学者：产业政策、财政政策和货币政策并称为三大经济政策日本学者：产业政策与财政政策、货币政策不是并列关系。因为它们不遵循统一的分类标准，其着眼点也有所不同。产业政策的作用对象和范围是部分产业或者全部产业，而财政政策、货币政策的影响范围则超越财政和金融部门本身，影响经济供给方也影响市场需求方，包括国内外产业、居民和政府。产业政策的评估及评估体系产业政策的评估：在全面掌握信息的前提下，依据特定的标准，通过一定的程序和步骤，对某项产业政策实施的影响、效果进行度量、分析和评价，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出基本的判断。产业政策评估分为事前评估、事中评估和事后评估。事前评估旨在正确制定出新的产业组织政策；事中评估旨在及时纠正政策偏差、合理调整政策目标与措施，从而改善政策效果；事后评估旨在总结现有产业政策体系的经验教训。产业政策效果评估体系：评估主体、评估对象、评估方法、评估结论。一般原则是：需要具备中立立场的评估主体、科学的评估工具、完备的信息收集渠道和可靠的评估结论。美国农业政策的评估标准美国农业部提供相关数据：2006和2007年度生产和经营相关农产品[以玉米为主的乙醇生产、主要作物（玉米、大豆、马鈴薯、其它豆類等）、粮食与饲料用途的小麦、粮食用途的水稻、棉花、糖、园艺作物、肉类、乳酪制品等]农场主所得、消费者收支的食品价格与支出、生产资料价值、饲料成本、政府支出。通过上述数据考察美国农业在上一个政策执行后的整体状况：农产品的市场环境：形成全球市场的力量；农业与贸易政策的冲击；中长期内美国与世界农业市场状况的预测；影响美国及国际农业市场绩效的相关技术、经济、政策与组织力量。农业技术环境：分析农业相关成本、效益、生产力变化与新技术的分配效果；衡量公共与私人研究资助的支出、报酬与比较利益。农业支持环境：农场与农业企业的财务经营绩效；结构改变以及因此所造成的农业、技术与资源政策调整的政策意义。再将上述数据和相关信息按照评估指标体系进行整理，主要指标包括：农场风险管理、农场结构、农场与农产品政策、农业资源管理以及农民福利。日本产业政策评估特色：主体的多元化各主管省厅所设的审议会及国会所设的各调查咨询机构和自民党下属的政策调查委员会。其中，审议会的成员通常是学术界、财经界和政界的权威人士组成，并由首相或主管大臣任命，相对独立于行政机构，是直接主宰各项政策立案和调整的权威评估主体。评估主体的其它成员包括：四大经济团体（即日本经团联、日经联、同友会、商工会议所）、在野党、大众传媒和知名政治家都会从各自立场对特定产业政策发表意见，并且对政府的产业政策决策具有较大的影响力。产业政策的分类以苏东水、唐晓华等为代表的大部分学者：产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策。以简新华、芮明杰为代表的学者：产业发展政策、产业结构政策和产业组织政策。其中产业发展政策又可分为产业技术政策、产业布局政策、产业外贸政策、产业金融政策、产业可持续发展政策。美国兰德公司前主席罗文：专业产业政策和通用产业政策。综合分类法，根据不同的标准进行分类：政策主体、政策目标、生产要素和政策作用方向分类标准产业政策类别实例产业政策的主体国家产业政策《汽车产业发展政策》（2009）地区产业政策《宁夏回族自治区关于加快产业结构调整的意见》（2006）产业政策目标产业成长政策《关于加快推进服装家纺自主品牌建设的指导意见》（2009）产业结构政策《工业和信息化部关于纺织机械工业结构调整的指导意见》（2009）产业组织政策《反垄断法》（2008）、《反不正当竞争法》（1993）、《中小企业信用担保资金管理暂行办法》（2010）产业布局政策《工业和信息化部关于支持福建省加快海峡西岸经济区工业和信息化发展的意见》（2009）生产要素产业金融政策《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（2010）产业资源政策《限制用地项目目录》（2006）产业技术政策《国家产业技术政策》（2009）产业政策的作用方向产业扶植政策《关于促进我国现代物流业发展的意见》（2004）产业规范政策《工业和信息化部关于抑制产能过剩和重复建设引导平板玻璃行业健康发展的意见》（2009）产业抑制政策《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于对电石和铁合金行业进行清理整顿若干意见的通知》（2004）产业政策类型政策对象政策实施手段或措施倾斜性产业政策对提高国家竞争能力、对产业起重要作用的特定产品国家注入资本金、财政贴息、发行债券、债转股鼓励性（扶持）产业政策对国家鼓励的传统产业改造，以及成长性的战略产品产业、成长性的战略产品一定时期内国家给予减免税收竞争性（功能性）产业政除涉及国家安全、自然垄断、提供重要公共产品和服务及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业外的大多数行业创造公平公正和透明的政策环境：公平的投资税收政策、严格的技术质量标准、规范的反垄断法规和快速的市场信息服务限制性产业政策污染环境、技术水平落后、严重供大于求的产品坚决予以淘汰保护产业政策国际竞争能力较弱的产业（农业、服务业，及一些幼稚产业）不违背WTO法律框架，且适用保护我国产业安全，有利于加快幼稚产业及农业和服务业发展的保护性措施产业政策的利弊双重性产业政策存在的理论基础及其有效性（1）市场失灵论：由于市场机制存在如垄断、外部性、信息不对称等不完善之处，而不能实现资源有效配置。那么，运用非市场调节手段、制定和实施产业政策进行干预，发挥政府经济职能去弥补市场机制的缺陷便成为必要。（2）赶超论：从后发国家在劳动力成本、引进技术、规模经济等方面存在的“后发优势”出发，主张通过产业政策制定和推行合理的产业政策，来实现经济的超常规发展，缩短追赶先进国家所需的时间。（3）信息外部性和协调外部性论信息外部性：信息与知识的溢出效应在特定情况下将抑制企业对新产品的投资。政府需要使用产业政策的手段，干预并激发企业对新产业产品的投资，平衡企业收益与社会收益的冲突，促进新兴主导产业的形成。“协调外部性”论：一些产业具有规模经济特征或者需要完善的产业链条件，需要对多部门的同时投资才能取得收益最大化，而由于市场中各企业很难协调投资，市场失灵将随之出现。政府需要对建立新产业或者在承接产业转移时进行必要的政策支持，扮演投资协调者的角色，促进多部门的投资合作。产业政策的弊端（1）政府失灵有限信息。政府对私人市场反应的控制有限。官僚主义。公共决策的局限性权力寻租。（2）政府对大项目的偏好及退出困难政府偏好直接投资经营某些大型项目或者给予财政支持。这样，政府将可能调配资源于特定项目或高技术产业中的一部分企业，但这样的政策倾向并不一定有利于最优社会福利的形成；如果政策实践过程中相关条件发生了变化，无法达到预计的收益，政府希望退出该市场。退出成本非常高。小结适当的产业政策能够更为合理地分配社会资源。同时也应当看到，产业政策的实践过程受到诸多因素的制约。在全球化背景下，积极的产业政策能运用的空间在不断缩小。因为，为了限制有损自由贸易的政府行为，以WTO为主导、双边及多边贸易协定为补充的国际贸易新规则对关税、补贴等产业政策手段进行了严格的约束与限制，并设计了一套较为完善的纠纷解决体制。现代化国家产业政策必须跳出保护特定产业及扶持大企业的旧有模式，定位于市场调节手段的补充，在市场手段与政府干预之间找到最有利于资源分配的均衡点。国家的最低限度职能（提供基本的公共物品和保护穷人）、中级职能（通过支持教育和保护环境来解决外部性问题；规制水、电、煤等的供应和反垄断、规制金融业和提供消费者保护以解决信息不对称；提供社会保障）、积极职能（培育市场和产业集群、财产上的再分配）。