陈振明__政策科学__第六章

第六章政策制定本章要点：●政策议程及其在政策制定过程中地位●建立政策议程的途径●政策方案规划的原则●政策方案规划的程序●政策合法化及其作用●政策合法化的主体及其权限●政策合法化的过程或程序●具有中国特色的政策制定的基本经验§1.政策议程一、政策议程的种类政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。政策议程实际上也就是政治组织，尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。政策议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程。琼斯在《公共政策研究导论》中从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类：(1)为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程；(2)能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；(3)协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；(4)持续议程，使问题得到持续的检验。科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统系程(或公众议程)和政府系程(或正式议程)，这也是政策议程的两个主要阶段。二、建立政策议程的途径下表是西方学者对建立政策议程途径的概括：安德森(《公共决策》)科布和爱尔德(《美国政治中的参与：确定议程的动力学》)琼斯(《公共政策研究导论》)1.政治领导人2.危机／引人注目事件3.抗议活动4.大众传媒注意内部：1.自然大灾难2.人为事件3.技术变革4.民权抗议5.工会罢工6.生态变化外部：1.战争行为2.武器技术革新3.国际冲突4.世界联盟变化1.政治运动2.对大量人员造成威胁的事件3.大规模的宣传4.个人的努力5.先前政策的应用三、建立政策议程的策略1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。一旦团体的利益受到威胁，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。这会影响政府对此关注的程度，也会影响政府采取行动的方式。2.政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入。政府作为管理社会公共生活的权威，有更多的机会洞察民意，了解社会各方面的动态，更可能从社会的整体利益出发推动社会矛盾的解决。个人的介入活动，其能力总是十分有限的，甚至是很弱小的。3.政府及社会团体与个人都主动介入。把社会公共问题变为政策问题，列入议事日程，大多数情况下是政府与社会团体和私人共同作用的结果。4.政府与私人、团体都不主动介入。这种类型从理论上说似乎是存在的，但在实践中几乎不多见。在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。一旦问题的焦点成为政府决策关注的问题，在经过一段时间后，可能会发生变化。当新事件发生并改变了优先顺序时，某些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变；在公众中也一样。这说明了问题焦点随时间变化的方式。§2.方案规划一、方案规划的含义所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。方案计划有如下几个特征：第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题；第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；第三，方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。二、方案规划的原则1.信息完备原则。信息是方案规划的基础和依据。方案规划实际上就是一个与政策有关的信息的输入——处理(规划方案)——输出的过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于方案规划的整个过程。政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，方案规划就越具有科学性。2.系统协调原则。在方案规划时，要从系统论的观点出发，进行综合的分析。要将整体利益与局部利益、内部条件与外部条件、眼前利益与长远利益、主要目标与次要目标相结合。要注意各项政策之间的相互联系、相互影响、相互制约关系，从而使各项政策成为一个有机整体，相互支持，协调配套。3.科学预测原则。所谓科学预测，就是在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。方案规划中只有运用科学预测，对于未来条件变化、方案执行结果及其影响等方面进行预测分析，才有可能制定出正确的政策，避免政策失误。4.现实可行原则。政策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。而政策问题的决策，包含了诸多复杂的因素，只有通过综合的全面的可行性分析，才能得出方案是否可行的结论。5.民主参与原则。方案规划中的民主原则首先就体现在政策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能最终使群众获得利益。其次要求政策能保障人民在国家政治、经济、文化生活等各个领域中，享有同等的权利和利益分配；再次是要重视发挥专家智囊团的作用。6.稳定可调原则。政策既要保持连续性和稳定性，考虑与原有政策的衔接或过渡，避免朝令夕改，大起大落；又必须随环境的变化而做出相应的调整与变动，在方案规划时要从长远出发，给政策留有余地，并准备好应变措施。三、方案规划的程序从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案比较与抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节（这将在政策分析的程序中加以讨论）。§3.政策合法化一、政策合法化的概念与作用所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。这可以从如下几个方面来把握：第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化过程；第二，政策合法化是有目的的活动；第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动；第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，它在实践上具有重要意义：（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；（２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；（３）政策合法化是依法治国的需要。二、政策合法化的主体及其权限政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。合法化主体具有宏观上的广泛性和微观上的特定性两个显著的特征。所谓宏观上的广泛性，是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的；有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体都是特定的。法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策。主体在政策合法化过程中应注意的权限问题:（１）主体要有合法依据；（２）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制；（３）注意滞后法律的效力问题。三、政策合法化的过程或程序1.政策合法化的程序。指的是政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。2.政策合法化程序的相对性。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的“最终决定”，似乎又从政策规划阶段开始。3.行政机关的政策合法化过程。政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。我国的行政首长负责制是建立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。4.立法机关或权力机关的政策合法化过程。议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。研究立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策等环节。四、政策法律化1.政策法律化概念。政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。2.政策法律化的主体。政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。在三权分立国家中，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力。现代国家的政府有扩增立法权的趋势。我国过去实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制。１９８２年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展。3.政策法律化的条件。政策法律化并不是所有政策都转化为法律。只有具备如下两个条件的政策才转化为法律:(1)有立法必要的政策；(2)成熟、稳定的政策。4.政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这个角度上看，政策法律化与政策合法化又是不同的，只能说是政策合法化的一种特殊形式。§4.具有中国特色的政策制定的基本经验一、实事求是的思想路线中国共产党和人民政府在政策制定中的一个基本经验，就是坚持实事求是的思想路线。在政策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。二、从人民的利益出发的根本宗旨坚持从人民的利益出发，是我们制定任何一个政策的根本宗旨，也是我国政策制定过程中的一个基本特点。党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，这正是我们判断政策正确与否的一个根本标准。三、民主集中制的组织原则民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织原则，它是民主制和集中制的高度统一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策的组织保证。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。四、调查研究的优良作风在政策制定的过程中，坚持调查研究的优良作风，是具有中国特色的政策制定的又一基本经验。在确定政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上制定出正确的政策，这是我党我国政府的各级领导机关的普遍做法。坚持调查研究的优良作风是制定正确政策的重要保证。五、从群众中来到群众中去的基本方法一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这是中国共产党在八十年的斗争中形成的群众路线。“从群众中来”，就是在工作中深入群众，集中群众的智慧和要求，反映群众的愿望和要求，形成正确的决定；“到群众中去”，就是将集中起来的正确决定变为群众自觉的实际行动。从群众中来到群众中去是我党的优良传统，也是具有中国特色的政策制定的基本经验之一。六、循序渐进、“摸着石子过河”的政策制定模式对于改革开