第2章 公文分类与公文文种

第2章公文分类与公文文种21世纪公共管理系列教材公文写作与处理公文分类依据与方法常用公文文种的适用范围公文文种的选择依据与方法2.1公文分类2.1.1公文分类的作用21世纪公共管理系列教材公文写作与处理公文的广泛应用性使众多的公文带有种种共同属性，同时也使它们在来源、性质、具体用途等方面存在诸多的差别。承认这种差别并据此对公文进行科学的分门别类，既有助于我们正确认识公文这一特定的事物，更有利于我们有针对性地、更恰当有效地去使用它们，发挥其更大的效能。2.1公文分类2.1.2有实用价值的公文分类21世纪公共管理系列教材公文写作与处理根据形成和使用的具体公务活动领域的不同，公文可分为通用公文与专用公文两类。根据制发公文的机关传递公文方向的不同，可将公文分为上行文、下行文、平行文三类。根据内容性质的差异，公文可分为规范性、领导指导性、公布性、陈述呈请性、商洽性、证明性公文等数类。2.1公文分类2.1.2有实用价值的公文分类21世纪公共管理系列教材公文写作与处理根据公文涉及秘密的程度，可分为对外公开、限国内公开、内部使用、秘密、机密、绝密公文等六类。根据对公文处理时间方面的限制和要求，公文可分为平件、急件、特急件三类。在机关内，根据来源可将公文分为收文、发文两类。2.2公文文种及其功用2.2.1公文文种21世纪公共管理系列教材公文写作与处理每一类公文都可以根据实际需要，依照一定的标准再具体分为若干种。为了使各种公文都能有稳定的性质、特定的用途，并使更多的人都能对这些性质和用途有准确的了解，以便正确有效地形成和办理公文，客观上需要人们对常用的每一种公文都赋予一个能概括表明其性质、用途的统一规范的称谓，这种称谓就是文种。2.2公文文种及其功用2.2.2公文文种的功用21世纪公共管理系列教材公文写作与处理首先为公文的形成者带来了方便，使其在撰写、制作、传递时能有针对性地、分门别类地采用不同的原则、方法和手段去创制能最有效解决特定问题的公文，并将其迅速、准确地投入生效过程。其次，有了文种，更为公文的有效办理创造了便利条件，因为它可以帮助人们不必阅读全文即可一目了然地了解具体公文的性质、公文对自己行为的影响，从而迅速确定办理这一公文的基本方法、程序与需采取的有关措施。2.3公文文种的选择2.3.1公文文种选择的基本要求21世纪公共管理系列教材公文写作与处理不生造文种避免错用文种2.3公文文种的选择2.3.2公文文种选用的依据21世纪公共管理系列教材公文写作与处理三大依据123根据作者与主要受文者间的工作关系选择文种根据作者的法定权限选择文种根据行文目的要求和表现公文主题的需要选择文种2.4常用公文文种及其适用范围2.4.1规范性公文21世纪公共管理系列教材公文写作与处理条例规定2办法细则章程规程制度2.4常用公文文种及其适用范围2.4.2领导指导性公文21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123通知命令通报批复决定指示2.4常用公文文种及其适用范围2.4.3公布性公文21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123公告公报通告2.4常用公文文种及其适用范围2.4.4陈述呈请性公文21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123请示报告议案2.4常用公文文种及其适用范围2.4.5商洽性公文21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123商洽性公文的具体种类主要包括各种函，其特点是：公文是作者意愿的一种郑重、正式的表示，内容涉及一般的具体事项；作者与受文者之间均以平等协商身份和态度商洽、讨论或转达有关问题及意见；作者对受文者的强制性约束作用的成立一般不以自身的权威为依据或条件，如答复平级或不相隶属机关请求批准的事项，请对方遵行有关要求时，需指明作者的意见和要求均以授权机关的意见或有关法律法规为依据。2.4常用公文文种及其适用范围2.4.6证明性公文21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123证明信介绍信协议书2.4常用公文文种及其适用范围2.4.7其他公文21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123意见会议纪要2.5若干常用公文文种的辨析2.5.1“条例”、“规定”、“办法”间的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“条例”的主要特点是：所涉及事务和问题的性质更重要；范围比较宽；内容高度概括；有效的时间与空间范围广阔；稳定性强；对制定与发布机关的地位有较严格的限制，如行政系统只有国务院有权使用，“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’”；一般属于自主的规范性公文，即自身即可创造新的法律规范。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.1“条例”、“规定”、“办法”间的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“规定”的特点是：使用范围广泛，对制定和发布机关的地位无严格限制；所涉及事务和问题不如条例重大，范围相对窄一些；内容详尽具体，针对性强；一般既可是自主的规范性公文，也可以是补充的规范性公文补充的规范性公文，还可以是执行的规范性公文。但从实际使用情况看，“规定”更适合作为自主的和补充的规范性公文。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.1“条例”、“规定”、“办法”间的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“办法”比“规定”所涉及的事务和问题的规模与性质要更小一些，强制性相对弱一些；针对性更强，内容也更加详尽、具体且精细，更重视直接的可操作性；除了一部分为自主的规范性公文外，大部分为执行的规范性公文，如各种“实施办法”即均具备这种性质。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.2“决定”与“命令”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123在使用权限方面，“命令”非常严格，“决定”则可较普遍地使用；在适用方面，“命令”涉及的是特定的具体事务，“决定”则既涉及这类事务，也涉及一部分非特定的、具有普遍性的、反复发生的事务，公文本身也反复适用，即具有规范性公文的一些特点；在表达方面，“命令”高度简洁，只表达作者的意志和要求，“决定”则既表达意志、要求，又阐发一定的道理，交代执行方面的要求，指明界定有关事物的标准等。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.3“指示”与“命令”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“指示”的使用权限规定没有“命令”严格，上级机关对下级机关均可下达“指示”；在效用方面，“命令”对受文者来说必须无条件坚决执行，“指示”有时则在必须无条件执行基本原则的前提下，允许受文者根据实际情况相对灵活地处置具体事务；在表达方面，“命令”只表达作者的意志和要求，“指示”则既表达作者意志，又注意阐发道理，指出具体任务、具体规则，以及实现目标的方法途径，还注意说明有关事物间的界限等。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.4“指示”与“决定”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123与“决定”相比，“指示”涉及的事物与问题更加具体和特定，其作用的范围也是特定的，不如“决定”那样更具普遍性，有效期限也比“决定”相对短一些；“指示”的内容比“决定”精细、具体，更强调可操作性、可执行性；“决定”对受文者来说是必须无条件坚决执行的，“指示”则在必须无条件坚决执行基本原则的前提下，允许根据实际情况灵活处置具体问题，甚至变通执行某些具体要求。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.5“通知”与“命令”、“决定”、“指示”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123与“命令”、“决定”、“指示”相比，“通知”的用途更加广泛，但权威性明显要弱一些，自身一般不创造新的规则，只是依法或根据上级要求向受文者转达上级机关的指示精神并予以具体化，告知应知或应办的事项，使一部分公文完成升格（批转）、生效（发布）、扩展有效范围（转发）的程序。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.6“批复”与“指示”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“批复”实际上是一种被动的“指示”，在基本性质上与“指示”没有什么不同。二者之间的差别只在于：“批复”内容的针对性更强，所涉及的事务和问题以及人员更加特定、更加具体，问题也比较专指、单一；“批复”只用于回复请示的机关，一般不像“指示”那样具备普发性。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.7“通报”与“通知”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“通报”不是像“通知”那样以具体的任务、详细的规范化要求和有关规则来指导与推动工作的，而是用典型事例、有关情况来传达意图，启发教育有关人员，指导有关方面的工作行为；“通报”有关执行方面的要求也比“通知”要原则化，甚至不涉及直接具体的执行要求；“通报”发送范围广泛，一般情况下，均直接下达给广泛范围内的各级各类工作人员。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.8“通报”与“处分决定”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123首先是制发公文的目的不同。“通报”是为了教育当事人，更是为了教育更多的人，“处分决定”则主要是为了正式确认有关的错误事实和合法有效的处分决定。其次，对象不同。“通报”的对象必须是具有典型性的人或事，“处分决定”则是针对所有须给予处分的人及事。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.8“通报”与“处分决定”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123再次，内容性质不同。“通报”介绍说明错误事实时具有较强的概括性和原则性，以能引出结论为度，“处分决定”中的这部分内容则具体而细微；“通报”中常含有要求其他有关人员记取教训，采取有关措施的基本内容，“处分决定”则无此类内容；“处分决定”中必须有明确的纪律处分意见，“通报”则不一定有。最后，发送范围不同。“通报”发送范围广泛，“处分决定”则一般只与当事人及有关方面见面，很少普发。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.9“通告”与“公告”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“通告”仅对国内公布，其告知和约束的对象是作者统辖范围内的中国公民及有关的外籍人士，“公告”则对国内国外公布，其告知的对象极为广泛；“公告”的事项更加重大，应具备使世人知晓的意义，“通告”则不限于此类性质的内容；“公告”的作者地位大都较高，“通告”则没有此限；“公告”的内容主要是重要消息，除特例外不涉及强制性的执行要求，“通告”中则常涉及有关人员的应遵事项，有具体细致的行为规范和对公文的具体执行要求。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.10“通告”与“命令”、“指示”、“通知”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“通告”不涉及任何秘密；“通告”直接向公民个人公布，不像“命令”、“指示”、“通知”那样通常须按组织系统或专业系统逐层下达；“通告”的内容比“命令”细致具体，在文种使用上不像“命令”那样须受严格的权限限制；“通告”提出的规范是公民的行为规范，一般不像“指示”和“通知”那样涉及贯彻执行公文的要求，而主要提出公民应当遵守的具体事项；“通告”可依法自创有关规则，“通知”则主要是转达上级的指示精神并使之具体化。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.11“通告”与规范性公文的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“通告”所涉及的主要是公民个人的行为规范，规范性公文则不限于此；“通告”中的规则更带有政策性而非法规性，因而稳定性不如规范性公文；“通告”的内容详尽而具体，有一部分用于解释说明、阐发道理、叙述有关事实过程、指明有关事物间的界限、例举有关情况的成分，而这些成分在规范性公文中一般没有；“通告”效力的存在依赖于作者自身的法定管辖权，对在辖区内的公民有强制约束力；“通告”的生效程序比规范性公文简单，机关的法定责任者签发即生效，不必依靠制发“命令”、“通知”等完成其公布过程；“通告”的传递形式也比较简便和多样，张贴、广播、刊载等形式均可保证其有效。2.5若干常用公文文种的辨析2.5.12“请示”与“报告”的区别21世纪公共管理系列教材公文写作与处理123“请示”在用于对上级机关有所呈请的情况下，可向其请求下达指示，请求其允许自己去做某一件事情，“报告”则用于汇报、反映情况、问题或建议，不能带有“呈请”事项；“请示”能强制对方复文，“报告”则不能，上级对“报告”可