教育发展中的政府作用

教育发展中的政府作用：财政学思考雷万鹏（华中师范大学教育科学学院）锺宇平（香港中文大学教育学院）《教育学报》．2002年夏．第30卷．第1期摘要政府在教育发展中应该发挥怎样的作用？本文从经济学和教育财政学的角度分析了政府干预教育的理由、方式与效果。结果显示：政府与市场各有其行动边界。政府干预教育的理据，主要规限在提供公共物品、维护社会公平和校正市场失灵这些范围内。在这些范围以外，政府应避免干预，留下空间，让市场作出调节和发挥其促进效率的功能。各国发展的实践研究表明，政府在教育发展上因角色错位导致对教育「干预过多」或「干预不够」的现象比比皆是，尤以发展中国家?甚。究竟政府应在哪些领域内及何种情况下「退出」干预，或「进入」以承担应负的责任？这些都是急需探索的教育发展研究课题。就中国内地的教育而言，政府角色转换还有很长一段路要走。引言自改革开放以来，中国的教育事业迅速发展，但在这繁荣景象的背後也潜藏著财政危机：教育资源筹措远远跟不上教育发展的速度。据资料显示，2000年全国学校危房面积约有1,300万平方米；1999年上半年，全国有三分二的省、自治区、直辖市拖欠教师工资，累计已拖欠100多亿元人民币（杨东平，2001）。这些事实说明有必要对中国教育财政体制和政策作深层次的反思，而反思的焦点是政府或国家在教育中的作用。从财政学的观点探讨政府在教育发展中的作用，必须回答这几个问题：（1）政府为甚麽干预教育？（2）怎样干预教育？（3）干预的效果如何？由於经济学对上述问题的分析极富影响力，所以本文主要从西方经济思想史有关政府作用的论争出发，特别是在汲取Friedman、Stiglitz、Musgrave和Buchanan等几位经济学家的思想的基础上，审视政府在社会经济活动中的角色和作用，再结合教育财政学的研究提出一个分析政府作用的框架。[1]之所以选择上述四位经济学家，主要考虑到以下两点：其一，这四位经济学家分属不同经济学流派，他们对政府角色的看法各不相同，特别是Musgrave和Buchanan在1999年曾有过一场围绕国家观和政府观的公开辩论，以他们的思想作为切入点可以为我们理解政府角色提供合理的经济学架构；其二，这几位经济学家对政府在教育中的角色都有精辟的分析，特别是Friedman和Stiglitz有关学券、教育私有化、教育分权等思想对我们认识政府在教育中的作用有较大帮助。政府的作用：经济学中的争议从经济思想史看政府的作用政府在经济活动中的作用，是通过政府与市场的角力彰显出来。社会经济活动主要由市场调节还是受一个权威政府所干预？对这个问题的不同答案，意味著经济史上自由主义和国家干预主义的分野。古典经济学说出现之前，在18世纪经济思想领域占主导地位的法国，重商学派（Mercantilist）大力推崇政府对经济活动全面干预，特别强调政府在推进商业和工业发展中的积极作用。为了消除重商主义学派对政府经济作用夸大化的消极影响，AdamSmith於1776年撰写了《国富论》（TheWealthofNations）。在这部伟大著作中，他极力颂扬市场力量，反对政府干预私人经济活动；他认为自利（self-interest）的个人在市场机制引导下可以有效配置资源，实现社会福利最大化。以AdamSmith为代表的古典经济学後来经过DavidRicardo、AlfredMarshall和LeonWalras等人的修订，成为19世纪的主流经济思想。20世纪30年代，美国和西方其他国家都出现大萧条，世界性经济危机表明市场也会失灵（marketfailure）。1936年Keynes出版了《就业、利息和货币通论》（TheGeneralTheoryofEmployment,InterestandMoney），对古典经济学提出挑战。以「有效需求」为基本研究范式，他全面论证了政府干预经济活动的必要性，建议政府大力投资於基建、刺激社会需求，世界经济因此而渡过难关。凯因斯主义对战後世界经济发展产生了极大影响，但20世纪60至70年代世界各国出现的「滞涨」（stagflation）现象却宣告了Keynes的国家干预理论失效，政府的作用又一次面临批判和反思。20世纪60至70年代是西方经济学最繁荣的时期，在自由主义旗帜下，各派理论从不同角度对凯因斯主义予以批判，主张恢复古典经济学传统，限制政府对私人经济活动的干预，让市场发挥应有的功能；[2]20世纪80年代以来，前苏联解体後，俄罗斯全盘采用私有化和自由市场原则，实行「休克疗法」（shocktherapy），但其经济发展却面临重重困境；90年代末，在一向主张自由市场经济的亚洲地区，更出现了严重的「金融风暴」，而在国家主导下采取渐进式改革的中国经济却欣欣向荣。又一次，经济学界出现了反省政府作用的思潮。以Stiglitz为代表的美国新凯因斯主义基於对新古典经济学的批判，剖析了市场失灵表现，强调政府干预经济活动的合法基础和积极作用。从以上对历史的简单回顾可以看到，不同学派围绕政府经济作用的争议主要有以下几方面：1.政府干预的合理性；2.政府干预的方式及效果；3.政府干预的范围。以Friedman、Stiglitz、Musgrave和Buchanan等经济学家的思想来回应上述争议，或许可让我们更清楚理解政府的作用。经济学家关於政府作用的争论及启示从经济学史角度看，Friedman和Buchanan属於自由主义学派，而Musgrave和Stiglitz则属於国家干预主义学派。前者崇尚自由市场竞争，认为政府只能发挥有限作用（limitedrole）；後者认为市场机制存在很多缺陷，政府可以在经济活动中发挥积极作用（activerole）。[3]政府干预的合理性政府为甚麽干预社会事务？政府在哪些方面可以发挥作用？对於这两个问题，自由主义经济学家与国家干预主义学派经济学家的看法既有共识又存在分歧。Friedman是货币学派的代表人物，他提出的持久收入假说和一系列的货币政策对凯因斯主义带来了挑战。他主要从市场失灵的角度阐述政府干预的合理性：（1）政府是社会活动游戏规则的制定者和裁判员；（2）当经济活动存在技术垄断（technicalmonopoly）或邻近效应（neighborhoodeffects）时，政府可以发挥作用；（3）政府可以利用家长主义（paternalism）这个理由采取行动，比如补充私人慈善事业的不足（Friedman,1962,pp.22–36）。Friedman认为个人利益应高於社会利益，政府这个组织只是为了更好地实现个人目标而创立的。他认为政府的职能只应在一个很小空间去发挥（Friedman,1962,pp.34–35）。Buchanan是公共选择理论的代表，他将古典经济学「经济人」假设用於政治领域，认为政治决策与其他决策一样，完全可以用成本与收益的语言来讨论（布坎南，1992，页195）。Buchanan认为公共产品应该由政府以公共选择的方式来提供，但他同时指出政府不是万能的，也会出现政府失败（governmentfailure）的情况。因此他极力反对政府过多干预社会事务，主张通过宪章改革来约束政府（Buchanan&Flowers,1975,pp.17–54）。Musgrave是现代财政学的奠基人，他认为政府财政可以在以下三方面发挥作用：（1）当经济活动存在外部性（externalities）时，即收益不由消费者独自享有或成本无法由制造者通过交易得到补偿时，经济的外部性就存在；（2）收入分配需要政府发挥作用；（3）失业和通货膨胀等亦需要政府调节（Musgrave&Musgrave,1980,p.55）。可见，Musgrave为政府财政职能的发挥，划定了广阔的空间，包括了资源配置、收入分配与宏观经济调节等三个范畴。Stiglitz是美国凯因斯主义近年来的代表人物，他从三方面说明政府干预经济活动的合理性：（1）增补市场的不足；（2）收入分配；（3）有益产品（meritgoods）的供给。那麽应如何理解在市场有效时仍需要政府干预呢？Stiglitz认为，市场尽管可以有效处理收入分配和供给有益产品，但从社会效用最大化的角度看，政府依然需要对市场进行干预，比如收入再分配、禁毒或严禁酒後驾车行为等，这使得政府更具有家长主义色彩（Stiglitz,2000,pp.77–88）。从表面上看，这四位经济学家都主要以市场失灵为依据，阐述政府干预的理由，特别提出政府干预的领域主要是与经济社会发展相关的公共物品和服务，比如国防、教育、卫生保健、治安、社会公平等。但在政府干预的目的上，他们还是有一些明显的分歧。Friedman和Buchanan认为政府干预是手段，而干预的目的是保障个人自由；他们对政府代表公众利益的传统假设心存疑虑，认为政府应该是有限政府。Musgrave和Stiglitz赋予政府家长主义的色彩，认为政府是为公众谋福利的契约性组织，政府对社会的干预有相对宽广的空间。政府干预的方式与效果评价「市场失灵」是「政府进入」的契机，但「政府进入」不一定是「市场退出」。如何发挥政府与市场的互补功能，四位经济学家有一定共识，都认为纵使政府介入也必须发挥市场机制的作用。他们认为政府干预不等於政府直接生产，资源提供（provision）与物品生产（production）可以分开。比如Buchanan提出，公共提供不必要求公共生产，不排除实际上从私人生产者中购买的可能（Buchanan&Flowers,1975,p.155）；Musgrave说得更彻底：私人或公共「供给」与私人、公共「生产」没有任何关系（Buchanan&Musgrave,1999,p.51）。[4]政府干预的效果不高，主要是因为公共部门生产效率通常比私营部门的差。要解释这种差异，主要可有三种理论范式：（1）以Niskanen为代表的预算最大化官僚理论（theoryofthebudget-maximizingbureaucrat），主要从市场结构和资讯控制的角度分析公、私营企业的效率差异；（2）以Alchian为代表的产权学派（propertyrightsapproach），主要从不同产权对代理人的约束角度分析经济效率；（3）以Stigler为代表的芝加哥学派（TheChicagoSchool）提出的管制经济学理论（或称政治经济学派），认为政府对企业的管制（regulation）并不是为了维护消费者和公众的利益，而是维护被管制企业的利益。寻租竞争导致公众利益损失和社会效率下降（Khursheed&Borcherding,1998）。Friedman对政府政策效果持批判立场，他认为有限资讯、对官僚的有限控制等因素足以导致政府干预失败；但也有观点认为，政府失败本身并不意味著政府放弃努力和退出，而是提醒政府在制定政策时应该更加小心（Stiglitz,2000,pp.9–10）。政府干预的程度和范围如果说政府作用的限度与政府能力相关，那麽，对政府的限制程度便反映经济学家对政府的基本假定和价值观的差异。四位经济学家都同意政府的干预是有一定限度和范围的，亦相信有必要对政府进行某种程度的制约，以减少「政府失败」的恶果。不同经济学家之间的区别在於：自由主义看到政府「恶」的一面，强调要严格限制政府；国家干预主义看到政府「善」的一面，主张发挥政府的正面效能。如果将政府看成「善恶」二分体，Buchanan和Friedman是「抑恶」者，他们关注政府的破坏倾向，主张抑制政府行为；Stiglitz和Musgrave是「扬善」者，他们认为政府可以代表公众利益，为社会发展发挥积极作用。经济学家有关政府作用的争议为我们提供了观察政府行为的不同窗口。透过这些窗口，我们可以获得某些启示：1.政府与市场各有边界、相互补充。政府在市场失灵时可以发挥作用，比如提供公共物品、维护社会公平等。2.政府干预的合理性不等於政府干预的实际有效性，政府也可能失败。3.政府是否真正代表公众利益？宏观政策的实施会令谁是真正受益者、谁是受损者？政府必须受到某种程度的限制。政府在教育中作用尽管经济学家对政府的作用和角色争论不休