公共组织学(第二版),张建东主编,第八章-公共组织管理与运作

第八章公共组织管理与运作32公共组织的管理1公共组织的执行、沟通和协调公共组织的反馈、监督和控制44545网络时代的公共组织管理公共组织的领导与决策公共组织管理是公共组织在对社会公共事务的管理过程中所体现出来的、通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。它是公共组织在现有法律和法规严格规范的条件下，以追求公共利益为其价值取向、以提供公共物品为目的，并接受社会公众监督的社会管理活动。第一节公共组织的管理一、公共组织管理的内涵第一，公共组织管理的主体是政府组织和社会其他组织形式。第二，公共组织管理所面对的是一个十分广阔的社会活动空间。第三，公共组织管理过程的科学化程度越来越高，管理的规则和程序越来越受到重视。第四，公共组织管理的目的是实现社会公共利益，促进社会整体的发展。第一节公共组织的管理一、公共组织管理的内涵人本性服务性协调性规范性公开性强制性绩效性一方面，公共组织所代表的是国家、政府和社会来行使职权的法定机构，因而它具有权威性；另一方面，公共组织所行使的权力是宪法和法律所赋予的。法律在赋予公共组织权力的同时，也赋予了公共组织强制性地执行其合法决定的资格。公共组织的所有活动方式都是属于公共性质的。公共组织所代表的是社会公众的利益需要，因而它管理活动过程的各个方面甚至是每个细节都应该向它的管理客体公开。公共组织的管理活动须遵循一定的原则和方法，使公共组织能够如期、顺利地达到预定的目标，满足社会公众的多方面的需要，需要有一系列的规范性的技术支持。这些规范性的技术主要包括公共组织运作程序的确定、公共组织规章制度的健全以及公共组织绩效评价方式的科学化等等。因为公共组织的服务性的特点，需要其通过对社会公共事务科学的协调，为公共组织目标的实现提供良好的条件，同时，对那些不符合公共组织目标的行为进行有效的控制，确保公共组织的可持续发展。公共组织的主要作用应该而且必须是：顺应市场经济的要求和广大人民群众的利益需要，为他们利益的满足提供必要的条件。正是在这一意义上，我们可以说公共组织管理的本质或者说内在基础并不是强制性的管制，而是服务。公共组织管理的服务性特征并不意味着公共组织的强制性和半强制性的功能的消失，而是就公共组织本身的管理取向来说以服务为根本宗旨。(1)公共组织管理的起点和归宿都是人。（2）公共组织管理过程的人性化。（3）公共组织管理活动的整体过程归根到底都是人的活动过程。（4）公共组织自身存在方式的人性化。第一节公共组织的管理二、公共组织管理的特点公共组织管理行为实施得如何，归根到底要考察它实际所能够取得的成绩。决策职能计划职能组织职能协调职能指挥职能控制职能第一节公共组织的管理三、公共组织管理的职能（一）公共组织的程序性职能（二）公共组织的任务性职能政治职能经济职能社会职能通过对社会政治、经济、法律、文化和制度环境进行约束性规范，维护统治阶级的政权稳定；制定和完善符合统治阶级利益的政治、经济、社会和文化政策，保证公共组织发展顺利进行；确立以国家和政府为代表的公共组织管理的一系列管理机构、保障措施和基本附属设施，维护统治阶级在物质利益方面的需要，构建统治阶级进行统治的物质基础。是公共组织对社会大众提供公共物品和公共服务的基本手段，其根本目的是为了提高公共组织的经济效率，维护社会的经济秩序和公平，促进社会经济的繁荣、稳定与快速增长。为了更好地实现对社会公众的公共物品和公共服务的满足而体现出来的社会管理、社会服务和社会平衡职能。基本核心：从人性、人的价值实现的目的出发，分析、考察和管理人类社会中任何有组织的活动，以人性的基本状况、人的发展的基本规律为导向，实现以人为本的有效管理。第一节公共组织的管理四、公共组织管理的实践基础（一）人本管理理论关注的焦点是效率；现代组织的结构和形式几乎仍然沿袭着传统组织理论时期的“科层制”的运作框架，因而科学管理理论的许多基本原则至今依然适用。第一节公共组织的管理四、公共组织管理的实践基础（二）科学管理理论效率固然是经济问题，但是同时也是一个社会问题；公平是个经济问题，但更是一个政治问题；效率和公平是统一的，本质上是一致的；公共组织本质上就是以社会发展和社会和谐为主要追求目标的物质载体。第一节公共组织的管理四、公共组织管理的实践基础（三）效率与公平理论第一节公共组织的管理四、公共组织管理的实践基础（四）新制度经济学理论（五）政治学和行政学理论领导就是在公共组织的结构框架内激励其成员为实现组织目标而努力活动的主体，是公共组织政策的制定者和公共组织管理活动的推动者。第二节公共组织的领导与决策决策一、公共组织领导1.领导者是组织某种意图（比如活动目标、组织发展预期状态等等）的集中体现者和实际承担者，领导者的意图通常代表着特定的公共组织的目标，或者是组织成员群体的共同需求；2.领导者作用的发挥是通过影响力来实现的，领导者的影响力是一种能够使其组织成员认同、服从自己意图，进而顺从领导者意图的本领和能力；3.领导者的影响力是一种基于权力的行为方式，它包括法定权、奖惩权、强制权、信息权、专家权和职能权等等；4.公共组织的领导者有正式组织领导者和非正式组织领导者两类。第二节公共组织的领导与决策一、公共组织领导（一）领导者与权力影响力第二节公共组织的领导与决策一、公共组织领导（二）领导影响力的行使路径1.个人权力影响力的行使路径体格能力个人的职位与职权个性专家型能力或知识控制资源的能力2.公共权力影响力的行使路径职权层系规章制度组织气氛技术控制资源控制第二节公共组织的领导与决策一、公共组织领导（二）公共组织领导权力影响力的表现形式1.外显式权力影响表现形式强制程序化的制度利益交换说服教育内隐式权力影响表现形式组织的生态环境组织氛围和人格感召首先，充分营造积极向上的组织气氛是实现公共组织领导权力影响力的一个重要方面。在一个充满温馨、团结友爱、关系和谐的公共组织大家庭中，出于对组织氛围的维护和留恋，任何一个组织成员都无法对组织对他的要求简单地表示拒绝，一般都能够自觉地把自己的行为方式纳入组织所需要的轨道，接受并且按照组织的意图进行活动，组织也因此而实现了其对成员的权力影响力。其次，榜样的力量总是无穷的，人格的感召力是组织实现内在权力影响的重要手段。一般说来，如果组织有意识地以某一具有高尚人格的榜样作为所有成员学习和效仿的楷模，凡是富有理性的组织成员必定都会愿意接受他的影响。泰罗的科学管理理论；法约尔的管理五项职能；韦伯的官僚主义结构；梅奥的行为科学学派；巴纳德和西蒙的科学决策理论第二节公共组织的领导与决策二、公共组织决策（一）决策观念的形成与决策在公共组织中的作用理性“经济人”的理性决策到“有限理性决策”决策问题的界定决策目标的建立信息处理和方案设计决策效果的预测决策方案的选择第二节公共组织的领导与决策二、公共组织决策（二）公共组织的“有限理性决策”（二）公共组织决策程序一是社会层面普遍存在的重大问题。比如环境污染、人口与计划生育、国企改革、失业下岗、劳动保障等等；二是目前急需解决的新问题。如经济发展中新的经济犯罪动向的及时预防和控制措施、外交关系中出现的新问题、一些涉及面广的即时性和突发性的事件等等；三是需要综合处理的系统性的复杂问题。不仅是今后公共组织将要为之而奋斗的方向，而且也是衡量组织工作成效的标准，更重要的是它是所有组织管理活动开展的轴心。要在纷繁复杂的公共问题中认清所需决策问题的实质并且使决策目标具有可行性，明确而具体，具有可操作性。信息的来源是多方面的；不能一味的注重量，也要重视质；信息处理方法应科学；方案设计应做到“大胆假设；小心求证”。预测的重点是一旦出现与当初的决策环境不相一致的情况下，原有的决策方案将如何应对的问题。如果确实不能正确地预见到决策的不良后果，那么能够至少为突发事件出现后决策方案的及时调整和重组创造有利条件。，“宁可信其有”的原则要确定方案的制定标准，然后第一步是决策方案的确定性选择；第二步是在方案和目标确定后，对方案一旦进入实施阶段所存在的各种有利因素进行适当的考虑；第三步是对所选择方案进行可行性方面的综合权衡。要在社会政治、经济和技术性要求的综合前提下作出最终选择。执行即执行决策，是公共组织把先期进行的决策结果放到实际工作中加以具体实现的阶段，也就是我们通常所说的“付诸行动”，即把理论放到实践中具体落实，检验决策是否满足对公共组织为公共事务服务的要求。公共组织只有在把所选择的决策落实到具体的实施、执行阶段，一个完整的决策过程才算真正从理论走向实践，同时又是一个新的环节的开始。所以，执行在公共组织管理中具有十分重要的地位，唯有执行才能把决策目标化为现实，换句话说，哪怕是再好的决策，如果不把它落实到执行的阶段将会变得毫无意义。第三节公共组织的执行、沟通和协调一、公共组织的执行要在三个层面上把握住决策执行的实现过程：1.要做好宣传发动工作，使公共组织的全体成员对决策的目的性有明确的认识；2.要把决策工作的逻辑性规则和执行程序公诸于众，让公共组织的每一个成员对决策过程的步骤有十分清晰的了解，以便能够自觉地把自己的行为纳入决策程序，围绕决策的要求进行活动；3.要在决策执行过程中建立信息反馈系统，使公共组织能够把决策执行的每一步结果都与预期的目的相互比较，发现差异及时调整，切实保证决策目标的真正落实。第三节公共组织的执行、沟通和协调一、公共组织的执行执行既具有强制性的特征也具有再创造性的特征：1.要切实按照预先确定的决策方案不折不扣地实施；2.执行决策要迅速和果断；3.要鼓励创造性地执行决策。第三节公共组织的执行、沟通和协调一、公共组织的执行所谓沟通，就是信息沟通，指人与人之间、人与组织之间传递信息、指令、思想或观念的过程。公共组织要达到组织目标的实现，有效的沟通是其基本的保证。公共组织的沟通要素：信息的发送者、信息的内容、信息内容的表现形式、信息的传递载体、信息的接收者、信息产生的结果。第三节公共组织的执行、沟通和协调二、公共组织的沟通（一）沟通的概念、过程及其功能沟通的过程步骤：1.准确信息的获得及其传递动因的具备；2.信息的编码；3.信息传递渠道的选择；4.信息接收者通过某种渠道得到信息；5.信息的转换；6.信息接收者的反应。第三节公共组织的执行、沟通和协调二、公共组织的沟通（一）沟通的概念、过程及其功能沟通的功能：1.沟通是公共组织科学地制定决策目标的基础；2.沟通是公共组织有效地实现控制的基本手段；3.沟通是公共组织保持良好人际关系的催化剂；4.沟通也可以保持公共组织内外关系的协调；第三节公共组织的执行、沟通和协调二、公共组织的沟通（一）沟通的概念、过程及其功能正式沟通和非正式沟通；语言沟通和非语言沟通；单向沟通和双向沟通；人际沟通、群体沟通、组织沟通。第三节公共组织的执行、沟通和协调二、公共组织的沟通（二）公共组织沟通的类型原则：1.公共组织信息沟通的渠道要通畅；2.信息载体要合理，便利信息沟通；3.沟通方式选择要规范，同时具有一定的合理性；4.信息沟通的路径要简捷。第三节公共组织的执行、沟通和协调二、公共组织的沟通（三）公共组织沟通的原则与沟通的重要性重要性：1.公共组织的沟通是组织存在与发展的前提和基础；2.公共组织沟通是决策科学化的充分保证；3.公共组织沟通是增强组织内聚力、实现组织目标的有效手段；4.公共组织的沟通是克服组织官僚主义的有效良方。第三节公共组织的执行、沟通和协调二、公共组织的沟通（三）公共组织沟通的原则与沟通的重要性所谓协调，是指公共组织为了实现组织的目标，对公共组织各个管理部门之间、管理人员之间以及各项管理工作之间进行连续性规范与调节的过程，可从协调的对象范围、时间和根本目的来分析。协调能够理清公共组织所面对的公共事务的线索，把握其中的内在关系；能够理顺公共组织内部关系，求得组织平衡的重要手段；也是克服组织成员之间的个性差异，把成员的行为方式与公共组织总体目标统一起来的基本方法；无论是公共组织决策的执行过程还是沟通过程都需要对组织内外的关系进行相应的协调。第三节公共