计划生育工作发展历程

中国计划生育工作的发展历程一、计划生育的提出（1953～1961年）（一）节制生育和计划生育的提出中国建立之初，党和政府面临的紧迫任务是巩固刚刚诞生的人民政权，迅速恢复遭到战争破坏的国民经济，使社会秩序得到安定，人民群众得以休养生息，为有计划的经济建设创造条件。当时，战乱初平，广大人民群众政治上、经济上获得解放，有了繁衍后代的较好的条件。当时政府有关部门制定的一些社会经济政策实际上也是限制节育，鼓励多生的。那么节制生育是在什么情况下被提出来的呢？这里有两方面因素和影响：一是国家经济社会发展要求控制人口过快增长。1953年，中国在完成恢复国民经济的任务后，进入第一个五年计划建设时期。随着经济的恢复和发展，国内环境由长期战乱转入和平安定，人民生活有了明显改善，医疗卫生和防疫工作以及妇幼保健事业得到开展，危害人民生命的急性传染病得到控制，死亡率显著下降，由1949年的20‰降到1953年的14‰，出生率则保持高水平，因而人口增长速度加快，人口自然增长率由1949年的16‰增至1953年的23‰，进入了中国成立以来第一次人口增长高峰期。1953年进行的第一次全国人口普查，弄清了人口底数。当时，包括台湾、港澳、国外华侨和留学生在内的全中国人口总数突破了6亿大关，达到60193万人，其中大陆人口达58060万人。人口基数之大，增长速度之快，引起党、政府和社会有识之士对人口问题的关注。实践已经昭示人们，中国的经济社会发展要求控制人口的过快增长。二是人民群众对节育的迫切要求。随着经济建设规模的扩大，人民群众特别是妇女走向社会，投身劳动的人数日益增多。生育子女过多过密，必然影响她们的工作、学习、生活和对子女的教养，因而越来越多的妇女要求摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，实行避孕节育，但又苦于缺乏避孕节育知识和药具。一些人往往自行采取一些不科学的办法。为此，不少人向政府有关部门呼吁，要求给予帮助和指导。在以上两方面因素的作用下，1953年8月，当时的政务院副总理邓小平指示卫生部改变限制节育的态度和做法，帮助群众节育，并且批准了卫生部修订的避孕及人工流产办法。①邓小平同志是党和国家领导人中第一个提出和倡导节制生育的。随后于1954年12月，当时的中共中央书记处书记刘少奇在国务院第二办公室召开的节育问题座谈会上，代表中共中央发表重要讲话，指出：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的。”“反对的理由都不能成立”。①1955年3月，中共中央批转了中共卫生部党组关于节制生育问题的报告。1956年9月，周恩来在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中提出：“我们赞成在生育方面加以适当的节制，卫生部门应该协同有关方面对节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”这是中国共产党第一次在公开发表的文献中阐述节育问题。1957年，毛泽东主席在多次讲话中，根据社会主义制度的基本特征和中国人口发展现状，阐述了人口要有计划地增长的思想，指出了实行计划生育的方针、原则，指明了开展计划生育的基本途径。②根据中央指示和毛泽东讲话精神，1957年10月我国正式公布了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》（修正草案），其中第二十九条提出，要宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。这对于在全国城乡开展这项工作有很大的推动作用。（二）节育活动的初步开展避孕节育在6O年代以前只搞口头宣传，不作公开宣传，很多群众不知道。1965年8月，卫生部根据中央指示精神和形势发展需要，发出《关于避孕工作的指示》，提出避孕节育要改变过去的做法，进行广泛的公开宣传。从此，各地卫生部门在妇联、工会等群众团体的协同下，对城乡居民、机关干部、工人和学校教职员广泛宣传避孕科学知识，进行避孕方法和节育技术指导，设立避孕指导门诊，训练避孕宣传骨干和技术人员，出版避孕常识小册子、图片、幻灯片等，同时加强了避孕药具的供应和质量检查。一些大城市还举办了避孕展览会，扩大了避孕指导门诊点和避孕药具销售点。与此同时，卫生部门简化了做人工流产和“结扎”手术的手续。这时，节制生育的群众活动已在国内一些地区初步展开，有些地区还抓了计划生育试点工作。这一时期，许多经济学家、社会学家和医学家纷纷在报刊上发表文章，参加座谈讨论，阐述控制人口增长、实行计划生育的必要性，提出解决中国人口问题、推行避孕节育的途径和建议。其中最具影响的就是著名经济学家马寅初发表的《新人口论》等有关人口问题的文章和讲话。它系统地阐述了作者的人口理论观点，提出了控制人口的主张和建议，受到当时国内外人士的广泛关注。（三）指导思想的反复我国的计划生育工作起步不久就由于对人口问题的指导思想出现反复而遇到挫折。首先，在1957年被严重扩大化的反右派斗争中，以马寅初为代表的关于控制人口的正确主张，被当作马尔萨斯主义遭到围攻和批判。1958年开始的“大跃进”运动出于对工农业生产形势盲目乐观、不切实际的估计，而片面强调了人多是好事的一面，忽视了人多有困难的一面。这样，在人口问题指导思想上的失误，导致了人口理论研究和生育宣传活动被迫停顿。1959～1961年，中国国民经济发生严重困难，人口出生率下降，死亡率上升，人口增长陷于停滞。在这种情况下，计划生育工作自然地被搁置下来，广大群众的生育仍处于自发状态。二、计划生育的实行（1962～1970年）（一）重新提倡计划生育为克服“大跃进”以及自然灾害等原因带来的严重困难，党和政府从1960年冬开始纠正农村工作中的“左”倾错误，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。自1962年起，工农业生产开始得到比较顺利的恢复和发展。随着国民经济的好转、人民物质生活和营养状况的改善以及社会和家庭正常生活秩序的恢复，结婚生育人数大幅度上升，人口变动迅速走出低谷，开始猛增。同1959年初婚妇女数339.2万人相比，1961至1963年初婚妇女数增至467.6万人、577.4万人和507.9万人，比1959年分别增加了37.9％、70.2％和49.7％；同时还有一些因过去生活困难未生孩子的已婚育龄妇女进行补偿性生育。因此，从1962年起出现了全国性的生育高峰，人口出生率从1957年的34.03‰升至1962年的37.01‰，1963年进一步达到43.37‰。人口自然增长率由1957年的23.23‰升至1962年的26.99‰和1963年的33.33‰。1964年进行第二次全国人口普查时，全国人口总数已达到72307万人，其中大陆人口达到69458万人，已接近7亿。人口的急剧回升和膨胀再度引起党和政府对人口与计划生育问题的重视。1962年12月，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，重申要重视和加强对这一工作的领导。《指示》首先针对干部中存在的认识问题明确指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。……决不能把我国提倡节制生育，同反动的马尔萨斯人口论混为一谈。”《指示》要求各级党委和政府要把这一工作列为议事日程之一，定期进行讨论和检查；有关各部门和群众团体要在党委统一领导下，分工协作，做好宣传教育、技术指导、药物生产、供应和科学研究等项工作。中央的这一指示重新表达了党和政府对计划生育工作的重视和认真提倡计划生育的决心。在这一期间，周恩来同志在他的许多报告和讲话中，阐述了实行晚婚和节育对于发展国民经济、科学技术、教育、体育事业和提高群众健康水平的重要意义；指出对实行计划生育的要给予优待的政策；强调计划生育要自觉自愿，绝对不能强迫命令。①周恩来的这些重要指示，提高了干部和群众的认识水平，指导计划生育工作沿着正确的方向稳步开展。（二）加强对计划生育的组织领导建立计划生育专门机构，实施对计划生育工作的组织领导，是这一时期区别于以前的一个显著特点。1964年1月，国务院成立计划生育委员会，下设办公室，卫生部妇幼卫生司负责计划生育技术指导工作。此后各直辖市和多数省先后成立了计划生育委员会或领导小组，并在卫生部门专设办公室，配置了专职干部；部分市、地、县也设置了相应机构和人员。同年5月，经国务院批准，成立科学技术委员会计划生育专业组，统一组织协调全国的计划生育科学研究工作。为从经费上保证计划生育工作的顺利开展，1964年4月，国务院决定在国家预算科目中增设“计划生育支出”一款，列在卫生部卫生事业费项目中，专款专用。专门机构的建立使计划生育的各项工作有了较快的进展。首先是着重抓了计划生育先进地区的经验总结、交流和推广工作。当时的先进经验归纳起来主要是：领导重视，把宣传教育放在重要位置，坚持说服教育和群众自愿的原则，辅之以必要的奖励措施，从而使计划生育逐步成为广大群众的自觉行动。其次，在生育政策方面，虽然当时全国还没有作出明确的规定，但是有些地方根据自己的情况，对男女晚婚年龄、生育间隔时间和生育子女数量提出了指导性的具体要求。（三）以城市为重点的计划生育的开展1963年10月国务院召开的全国第二次城市工作会议，把积极开展计划生育列为会议主要内容之一。此后我国的计划生育工作以城市为重点逐步开展起来。在1963年以前，城市的出生率和自然增长率历年都高于县。1954～1958年，城市出生率年平均为39.80‰，县为33.34‰；城市自然增长率年平均为31.30‰，县为20‰。但以1964年为转折点，此后城市的出生率和自然增长率历年都低于县，而且城乡差距不断扩大。1964～1966年，城市出生率递减至32.17‰、26.59‰和20.85‰，县出生率则高达40.27‰、39.53‰和36.71‰；城市自然增长率降至24.90‰、20.90‰和15.26‰，县则高达28.10‰、29.47‰和27.24‰。城镇的总和生育率，1954～1958年平均为5.58，1964～1966年即已降至4.40、3.75和3.10。当然，城市人口控制工作所以取得进展，不仅是由于抓了计划生育工作，而且也与城市经济、社会发展水平较高有一定的联系。这一时期在占全国人口80％以上的农村，除个别地区外，尚未开展计划生育，人口继续迅速增长，因而反映全国人口生育水平的指标，这时不但没有随着城市生育率的下降而下降，反而继续在高位运行。全国的人口出生率，1954～1958年的年平均值为33.14‰，1964～1966年分别升至39.14‰、37.88‰和35.05‰；同期，全国人口自然增长率，则由21.22‰分别升至27.64‰、28.38‰和26.22‰。全国的总和生育率，1954～1958年平均值为6.1，1964～1966年分别为6.18、6.08和6.26，仍然保持了50年代中期的高生育水平。这表明，在中国这样一个农村人口占很大比重的国家里，要想真正取得控制人口的实效，除城市外，还必须把农村的计划生育普遍搞起来。1965～1966年，毛泽东同志意识到这一点，并多次提出：“计划生育必须在抓城市的同时，以抓农村为重点。”（四）“文化大革命”对计划生育的干扰正当计划生育工作已经在城市取得进展并向广大农村推行的时候，席卷全国的“文化大革命”使计划生育工作受到干扰和破坏。刚建立不久的计划生育机构同各级党组织和政府机构一起，受到普遍冲缺陷于瘫痪、半瘫痪状态，工作被迫中断。这次干扰不但使得本来有可能抑制住人口高速增长的努力落空，而且使人口膨胀来得更加迅猛。这一时期由于计划生育工作受阻，使得1962年开始的全国出生人口高峰一直持续下去，出生率连续14年保持在23‰以上（其中大多数年份在33‰以上）。由于这次生育高峰的峰值高、峰期长，致使后来虽然采取了严格控制的措施，也难以克服其巨大惯性作用的影响，给以后的计划生育工作带来严重困难。三、计划生育的全面开展（1971～1978）（一）决心控制人口的过快增长随着“文化大革命”的展开，我国人口也在无政府状态下急剧膨胀，促使一系列经济和社会问题更加严重。因此，控制人口过快增长越来越成为国家当务之急的紧迫课题。为此，周恩来在“文化大革命“中克服重重困难、做了大量工作。1971年2月，周恩来指示参加全国