政府购买服务的路径与方法

政府购买服务的路径与方法哲学教研部郭晓莉2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。2013年9月30日，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买服务的重要性、方向、机制和工作方法做了框架性的规定。十八届三中全会《决定》指出：推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2014年12月15日，财政部、民政部、国家工商总局等三部门联合印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》，并于2015年1月1日正式实行。政府购买服务时间表基本概念政府向社会力量购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式，是现代国家行政管理理念和模式的创新，是实现政府职能转变和建设服务型政府的必然要求。购买主体和承接主体的界定购买主体：各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。承接主体：包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。我国政府购买服务的历程2000年上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务，卢湾等六个区的12个街道开始依托养老机构开展居家养老试点。从此，政府购买服务第一次进入我国实践领域。此后，全国一些城市也纷纷进行了这方面的探索和实践，政府购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等诸多领域。年份地区购买服务内容2003年南京市居家养老服务2004年上海市禁毒、社区矫正和社区青少年事务管理2005年无锡市全市市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、社会办养老机构、城区绿化养护等十多项公共事业2007年深圳市社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、残障康复、外来人口服务等2012年，中央财政拿出2亿资金购买社会服务。2013年，全国政府购买服务资金达150亿元。推进完善政府购买服务的意义有利于满足多样化的社会需求有利于政府职能转变、提高公共服务的质量和效率有利于促进社会组织发展有利于有利于推进事业单位的改革创新有利于促进城乡基本公共服务均等化新社会组织社会团体基金会民办非企业单位学会行业协会专业协会联合会公募基金会非公募基金会十类中介组织群众团队新社会组织构成2008—2014年社会组织数量目前，新社会组织仍以每年10％－15％的速度在发展。谁来买？向谁买？买什么？怎么买？买得值？买什么——我国政府购买服务的主要内容基本公共服务公共教育、劳动就业、人才服务、社会救助、养老服务、残疾人服务、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障等社会管理性服务社区建设、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、社区矫正、流动人口管理等行业管理与协调性服务行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项技术性服务科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项政府履职所需辅助性事项法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究等其他适宜由社会力量承担的服务事项我国政府实际购买服务的主要内容从我国实际情况开展来看，政府向社会组织购买的公共服务，主要以“社区服务与管理类服务”为主。社区服务与管理类服务：如助老、助残、社会救助、技能培训、职业介绍等行业性服务与管理类服务：行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、技术服务等怎么买——政府购买服务的主要方式（1）政府直接购买企业产品，满足社会各个层次、各个方面的需求。（2）签约外包，政府将公共服务的生产通过与企业签订合同的方式外包出去，由于企业专业性强，办事环节少，购买成本相对较低，从而使政府能以更低廉的价格提供更高效的服务。（3）特许经营，对于可以收费的公共服务，如垃圾处理、污水净化、公共停车场等，政府通过发放特许证的方式允许企业来承担生产。（4）政府政策扶持和适当补贴，对于社区和民间组织自治，政府可鼓励社区和民间组织从事一些公益性服务，并予以政策扶持和适当补贴，从而将这些职能从政府转移到社区或民间组织。（5）公共服务民营化，对于一些需要财政资金来建设、维护、保养的公共项目，政府主要制定政策和标准，而融资、建设、运营则尽可能委托给市场。政府购买服务的流程直接资助制—南京市鼓楼区购买居家养老服务购买主体：南京市鼓楼区承接主体：心贴心老年人服务中心购买服务内容：居家养老服务（生活保障服务、安全保障服务、特殊求助服务、医疗卫生服务、法律援助服务、精神陪护服务等）资金投入：根据服务老人数量，政府直接补贴。合同制案例—佛山南海区罗村街道办购买城市管理服务购买主体：佛山南海区罗村街道办承接主体：广州仁爱社会服务中心购买服务内容：社区服务（包括青少年综合服务项目、长者社区志愿综合服务项目、家庭及社区综合服务项目、社区康复服务项目）资金投入：投入资金全部由罗村街道办提供。支付费用采取分期付款方式，第一次在签约时付50%，第二次在中程支付30%，第三次在服务期满后，根据评估情况再决定如何支付剩余的20%。项目申请制案例——北京宣武区购买养老服务购买主体：北京市宣武区广外街道办承接主体：社区公共服务协会购买服务内容：养老服务资金投入：采取政府投资和社会融资相结合的方式筹资。成立了项目申请管理委员会，负责项目申请、审批、评估与资金管理。公共服务协会的作用体现在协助项目的申请、实施与评估等方面。多地已开展政府购买服务上海浦东采取“委托管理”购买教育服务北京公开招标购买扶老助残公益项目深圳外包购买清洁劳务服务广州、宁波购买养老服务此外潍坊购买社区卫生服务、佛山禅城购买培训成果、镇江医改、杭州公交改革、成都购买审计等，也都在全国产生了一定影响。截至2014年12月15日，全国共有28个省市公布了政府购买服务指导目录。国际经验第一类：以美国、英国为代表，公共服务倾向于向私人部门购买。第二类：以德国、意大利等欧洲国家为代表，非营利组织在公共服务的提供中具有更加重要的地位。第三类：以日本、新加坡等亚洲国家为代表，强调政府在公共服务提供中的主体地位。主要方式：合同外包、特许经营、提供补助、抵用券、强制等方式成功经验健全的法律法规体系广泛的购买公共服务范围成熟的公共服务供应商体系公共服务流程信息的高度透明有效的监管框架渐进式调整政府权力和职能政府购买服务过程中应当注意的问题政府购买服务机制不健全监督机制不完善社会组织承接公共服务的能力不足政府购买服务的相关法律法规不完善（一）政府购买服务机制不健全1.对承接服务的社会组织资质认证等缺乏统一标准2.对购买方式和程序、购买服务的招投标办法无明确规定3.资金管理存在漏洞4.政府购买服务的绩效评估办法等缺乏详细的规划修订完善政府购买服务的相关制度1、加强政府购买服务预算管理确定政府购买服务内容和次序，参照机关事业单位提供服务的费用水平核定不同类别社会工作服务支出标准。要随着公共服务承担主体的变更和公共服务提供的规模、数量等实际情况，及时调整部门预算资金额度和变更国库集中支付对象，有效保障政府购买服务。要完善公共预算编制科目设置，在支出功能科目中新设“政府购买服务”科目，归并集中以往分散在不同科目中的各种可用于政府购买服务的经费，并根据社会工作服务类别下设不同的二级科目，以便准确核算、科学分析、统一管理政府购买服务相关资金。修订完善政府购买服务的相关制度2、完善政府购买服务采购管理科学论证，适时修订(政府采购法)，明确政府购买服务全部纳入政府采购管理范畴，及时制定符合政府购买服务特点的政府采购管理规范，建设统一的公共服务采购平台。丰富和创新适合公共服务特点的政府购买方式，在明确政府公共服务供给职责的基础上，不断完善政府购买公共服务项目目录，积极稳妥、有序扩大公民消费服务类项目。丰富和创新公共服务采购方式，制定更符合服务采购的合同范本，研究公共服务采购的具体管理办法和操作细则。修订完善政府购买服务的相关制度3、建立目标明确、体系科学、结果真实的政府购买服务考核机制探索制定可定义、可量化、可操作、可追究的政府购买服务质量考核标准，并将考评结果设定为社会组织承接政府购买服务的基本条件。建立服务对象意见反馈机制，充分发挥服务对象在服务质量评价中的主体作用。积极推进第三方评估，建立政府评议、服务对象评议、第三方评议“三位一体”的考核方式。注重平时考评与终考评、定性考评与定量考评、统一考评与分类考评相结合，建立科学化、多元化、全方位的政府购买服务质量综合考评机制。（二）监督机制不完善对购买主体的监督对承接主体的监督对购买主体的评估监督建立完善纪委监察、财政、审计及具体购买服务部门权责分明、相互制约的政府购买服务监督管理体系，有效避免履行监督职能过程中的交叉重叠或职能缺失，切实加强政府部门的事前、事中、事后的全过程、全方位监督管理，提高监督检查效能，保证政府购买服务相关制度规定不折不扣地贯彻执行!实行严格的绩效管理，对单位实行公共服务绩效目标管理，对个人实行设岗定责，完善绩效评估，切实做到奖惩分明!建全问责机制，在平(日)常工作、年度考核和监督检查中，当发现问责事项后，严格实施问责，依据岗位职责和工作安排确定问责对象，并做到问人与问制同时进行!加强对承接主体的评估监督购买主体应建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。承接主体应当健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的组织指导，严格资金监管，监察、审计等部门要加强监督，民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。发展独立的第三方监督机构，委托第三方机构（如会计师事务所、投资评审机构等）对政府购买服务承接主体承接购买服务进行评估，充分发挥媒体监督、公众监督、专家监督的作用。（三）社会组织承接服务能力不足一是人才储备不足。到2020年，我国需要培养社会工作专业人才150万人，养老护理员600万人，灾害信息员75万人，高校教育资源配置尚不到位，很多项目因人才不足而流产。二是资金不足。据调查，行业协会中有53.3%，学术性社团中有51.1%，民办非企业单位中有37.3%，基金会中有40.5%存在资金短缺问题。三是能力不足。上述两方面不足直接导致了当前社会组织的社会需求发现能力、组织能力和服务能力等方面均难以满足社会发展需要。培育和支持社会组织发展社会组织的发育程度不仅是判断社会成熟度的主要依据，也是社会力量承接政府购买服务能力的重要标志。加快培养一支高素质的社会工作专业人才队伍，发展一批数量充足、治理科学、服务专业、作用明显的社会工作服务机构，有效满足人民群众个性化、多样化、专业化服务需求。在加快扶持社会组织发展的同时，要注意坚持有所为有所不为，充分发挥市场机制调节作用，避免对社会组织自身发展过多干预，集中财力着重扶持社会组织公共平台、培训、孵化等具有公共性的项目建设，侧重于营造促进社会组织发展的良好环境。（四）政府购买服务的相关法律法规尚不完善目前国内与政府购买服务具有一定相关性的法律主要是《政府采购法》和《合同法》，但前者界定政府采购内容为“货物、工程和服务”，后者突出商业性质，都不能与政府购买服务行为完全对接。在《政府采购法》中，也尚未明确规定政府采购公共服务性产品，这就使得各级政府向社会组织购买公共服务缺乏全国性的法律依据。尽管北京、上海、江苏、广东等