中国水治理研究

中国水治理研究1从可持续发展的角度看，中国正进入一个新的时代。中国经济已经进入新常态，并朝着高质量发展迈进。2017中国国内生产总值（GDP）增长了6.9%。服务业取代了制造业成为经济增长的主要推动力。中国在扶贫方面也继续取得显著进展。按照每日1.90美元（购买力平价）计算，2015年的贫困人数占0.7%。中国现在面临的最大挑战是实施必要的改革，以确保经济向附加值更高的产业转型，同时实施最严格的生态环境保护以实现可持续发展。目前一些领域已经取得了重大进展，但仍需深化改革，以增强市场、私营部门、竞争和国内消费在推动生产率和绿色增长方面的作用。良好的水治理体系是确保经济转型和实现可持续发展的体制保障。水资源短缺、污染和洪水威胁着中国的可持续发展进程。尽管中国是世界第二大经济体和人口最多的国家，但中国的淡水资源仅占世界的6%。用水效率较低，工业用水效率和农田灌溉水有效利用系数均低于世界先进水平。局部水资源过度开发，超过水资源可再生能力。一些大型城市面临严重水短缺问题。水污染也进一步对经济、生态和健康造成威胁。2017年约67%的地下水受到不同程度污染，32%的地表水监测点位未能达到饮用水源水质标准。过去40年间中国在供水和卫生设施改善方面取得了重大的进展，但基本供水服务覆盖方面仍存在差距，约七千万人口饮水安全问题仍待改善。2015年农村自来水普及率仅为76%，仅64%的农村地区具有良好的卫生设施。有效地应对这些复杂的水挑战亟需改进水治理方式，本报告提出了中国治水改革的前瞻性战略。中国面临严峻的水挑战中国在水治理和基础设施方面投资巨大且影响深远。在过去的60多年里，中国已经为更好管理水资源打下了引人瞩目的基础设施基础，建设了413,679公里的堤防和98,002座水库，可蓄水8,000多亿立方米；所有主要江河流域都建立了防洪设施；农村供水工程5887万处,总受益人口8.12亿人；水电装机容量（含抽水蓄能）达到3.41亿千瓦。中国用仅占全世界总量7%的耕地和6%的水资源养活了全世界22%的人口，这些成就的取得离不开巨大的公共投资，仅在2017年，政府就在水治理中投入了7,176亿元人民币。尽管取得了这些重大成就，在水质和水量方面，中国仍然面临着严峻挑战。水资源需求居高不下，用水效率偏低，水资源利用的可持续性有待提高。中国的人均水资源量仅为全球平均水平的四分之一。虽然近年工业用水和农业用水量变幅不大，但随着人口增长和快速城市化缘故，生活用水量不断提高，未来水资源总需求预计仍将持续保持高位。随着用水总量红线的持续管控，利用创新方法提高用水效率，用水总量可能保持零增长并下降。与此同时，中国用水效率偏低，用水浪费较高。万元工业增加值耗水量是中高等收入国家平均水平的两到2中国水治理研究三倍；灌溉用水的有效利用系数为0.52，远低于中高等收入国家0.7到0.8的平均值。水环境质量改善仍是一个长期过程。工业、农业和生活污染物排放对人类健康构成重大威胁。2015年，全国化学需氧量排放量达到2200万吨，氨氮（氨）排放总量为230万吨，大大超出自然承载能力。2017年，仍有32.1%的全国地表水国控断面水质为IV类及以下，8.3%的水质为劣V类，31%的监测湖泊（水库）呈轻度和中度富营养状态；全国5100个地下水水质监测点中，较差和极差级水质的比例占到66.6%；全国9个重要海湾中，6个水质为差或极差。预计未来，用水总量处于高位，废水排放量继续上升，农业源污染物和非常规水污染物快速增加，水污染从单一污染向复合型污染转变的态势进一步加剧，污染形势复杂化，防控难度加大。如不采取重大政策措施干预，水污染将形成沉重的经济和健康损失，约占2007年GDP的2.3%。事实上，近年来，中国水污染治理力度空前加大，水质已经明显出现改善趋势。城市化和巨大的用水需求给生态系统服务功能带来巨大压力。传统的城市化和工业化往往以牺牲自然栖息地为代价，并会严重破坏生态系统。由此造成湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，水源涵养等生态服务能力下降。海河流域主要湿地面积减少了83%。长江中下游的通江湖泊由100多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖，且持续萎缩。沿海湿地面积大幅度减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重，自然岸线保有率不足35%。此外，全国水土流失面积295万平方公里，约占国土面积的31.1%。干旱和局部水资源短缺困扰着中国的大部分地区。中国水资源时空分布不均，南方和西南地区水资源储量最为丰富。许多地区的降水量变化幅度也较大。中国能源基地水资源短缺尤为严重，能源化工的高用水量有超出当地供水量的风险。中国大部分煤炭资源主要蕴藏在水资源比较短缺的地区，而煤化工项目普遍属高耗水项目，生产每千立方米煤制气需要耗水约5吨－6吨，而生产一吨的油则要消耗近10吨水。有鉴于此，近期中国已开始大力规范能源化工产业发展。安全供水和洪涝防控方面仍存在差距。中国中小城市和农村地区的供水、卫生和防洪基础设施建设仍不均衡。中国近40年在改善供水方面获得了巨大的成就，大多数人口安全饮水状况得到改善，但农村地区污水处理状况仍明显落后于城市，供水和卫生服务整体质量也有待提高。目前农村自来水普及率仅为76%，2017年全国地级及以上城市集中式生活饮用水水源监测断面（点位）仍有9.5%水质不达标。此外，城乡安全供水能力仍显不足，部分城市水源单一，且易受污染和破坏。部分城市，尤其是特大城市的供水系统超负荷运转。水利部的相关调查表明仍有部分小型河流附近的城市尚没有防洪设施。中国正在进行水治理改革中国水治理仍不同程度存在中央与地方3的协调问题。除了中央层面的一系列政府水管理机构之外，水资源管理职能实际上大部分由省级和地方部门负责组织和实施。省、市、县各级通常设有水利厅（局），有时乡镇一级也有水利机构，各级水利厅（局）负责本辖区内水资源规划、水量分配、水资源利用、管理和保护，防洪以及水利基础设施建设和服务。这些都需要与所在流域的水资源开发利用与保护整体规划相衔接。除设置水利厅（局）外，同时也设有各级环境保护厅（局），负责污染防治法规的监督和执行。在2018年机构改革之前，这两类机构在水污染防治方面存在一定程度职能交叉。除按行政层级组建的这些机构外，流域管理机构同时履行一系列水资源开发、利用、管理与保护的职能，包括流域层面的综合规划、水资源水环境保护以及流域防汛抗旱工作等。尽管设置了众多机构，中央制订的水资源管理政策和法规在地方层面上的实施并不均衡，在某些情况下，相邻地区合作解决污染和防洪等问题的意愿不足。中国已经启动了一系列有效的改革，以应对这些与水相关的技术和体制挑战。尤其是近年来，中国开展了一系列改革试点，旨在应对水资源短缺、水污染、水生态退化，以及洪旱风险及其影响加剧等诸多水领域的挑战。2012年，国务院发布了关于实行最严格水资源管理制度的意见，确立了三个主要控制目标（即“三条红线”）：水资源开发和利用控制、用水效率控制、水功能区污染控制。为加强水污染控制，国务院于2015年发布了“水污染防治行动计划”（即“水十条”）。中国还试行了创新性经济措施，包括水权和排污权交易试点。此外，中国还实施了“河（湖）长制”，该制度是一个河流、湖泊重要的管理制度创新，明确要求每个主要湖泊和河段都由一个地方政府的高级官员负责。中国已意识到水对社会环境质量的重要作用。2012年中共十八大以来，生态文明建设已成为各级政府的工作重点之一，对资源管理、环境治理和生态保护受到高度重视。2017年10月召开的中共十九大进一步强调了建设美丽中国，以满足日益增长的、改善环境质量的公共需求。值得注意的是，2018年3月国务院宣布了一项重要的机构改革计划，大刀阔斧地调整生态保护和自然资源管理等机构设置与职能配置。这次改革的重点是坚定不移地消除妨碍资源与环境高效管理的体制障碍，包括设立生态环境部、自然资源部，优化水利部和其他相关部委的职能等。这些改革举措的出台，再一次显示了中国政府在自然资源可持续利用和生态环境保护方面的决心。机构改革是一个持续的过程。尽管进行了这些改革，并于2018年3月宣布了中央政府机构的重组，进一步整合了涉水管理职能，但中国的水治理体制方面仍存在的一些不足，有待在今后的体制改革进程中不断完善，包括加强中央和地方政府、用水户群体等主要利益相关方之间的协调、沟通并形成共识；一些关键机构，如流域委员会，其角色和职责还需进行再思考和调整。近期的这些改革4中国水治理研究促使中国对治水体制进行了广泛反思。中国治水战略展望为了应对水资源挑战，中国需要开展五项治水改革重点工作。第一，中国需要进一步修订与水有关的法律法规，加强水治理的法律基础。其中包括修订现行的《水法》，以反映当前的挑战，并加强现有水污染防治法的执行。第二，应提升现有国家和流域层面治水机构的地位和责任，扩大其生态系统保护方面的作用。各机构、辖区和部门之间政策协调的重点还有必要进一步明确。第三，现有的经济政策工具，特别是水权交易等机制，应该在适当的情况下加以改进和推广，另外也需要积累更多经验证据来评估这些工具的有效性。第四，需要进一步提升人类和生态系统适应能力，以应对未来的威胁和挑战。包括更多采用绿色基础设施管理洪水、试行水污染物排放许可交易和其他金融机制减少面源污染等。第五，需要加强数据和信息共享，以便最大限度地提高中国治水决策的能力与水平，确保其科学性及公众参与度。建立国家水信息共享平台将有助于促进各机构之间的协调与合作、支持水行业的创新。关于改进中国水治理的政策建议重点1：强化水治理的法律基础。近期中国开展了一系列水领域改革，但在现有法律中尚未得到充分反映。将近期的改革和主要政策纳入相关法律中，将向地方官员和企业发出严肃执法的强有力政策信号。加强水治理的立法基础，中国尚需采取若干步骤：——加快修订《水法》：立法是许多国家治水的基础。在不同用途之间以及上下游用户之间分配水资源具有很大的挑战性，因此世界许多地方的水法都较为复杂。为此，应通过《水法》明确水量分配原则、分配方式、分配机构以及其他相关问题。《水法》是中国依法治水的基础。自2002年中国《水法》最近一次修订以来，中国颁布了许多重要的法规和政策，在某种程度上可以说重塑了中国水治理的框架，实现了水治理理念和重点的转变。因此，应该相应地及时修订《水法》，充分反映中国水治理中最新出现的政策和制度。《水法》的修订应该做到：（1）充分反映生态文明体制改革的治水目标和要求，充分体现水治理基本方略。（2）建立明确的体制机制，包括通过河（湖）长制，解决跨辖区水污染治理问题。（3）加强落实水质治理、环境影响评价的相关规定，包括加强与其他法律条款的衔接，如与《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》的衔接。（4）进一步改进、完善和强化流域管理体制，优化流域管理机构的监管职能，为流域管理提供体制基础。（5）为涉水数据信息共享提供明确的法律依据。（6）明确现有机构如水利部与新成立的生态环境部、自然资源部之间职责与分工，包括明确水污染防治行动计划、最严格水资源管理制度实施及生态文明建设试点等方面的相互关系。尽管修订《水法》的需求明确，但如何进行修订还存在诸5多方案，且相关支撑法律条款也应该进行相应修订。——强化水质标准实施。和许多国家一样，中国解决水污染问题最重要的手段，是通过法律和监管性规定来明确水质标准以及不达标的处罚规定。这些规定是控制企业等点源污染的重要手段。中国已经确定了水质标准的各项指标，包括针对地表水、地下水水质的指标，如温度、氨氮、化学需氧量等，以及针对各行业的污水排放标准，例如钢铁制造和采矿业排污标准。水污染防治行动计划、最严格的水资源管理制度等政策和规定，进一步明确立了严格的水质标准。然而，标准的执行仍面临诸多挑战，加强现有水质标准的执行仍有必要考虑多种方式。现行的执行方式包括：增大罚款力度，公开违规城市和企业名录，以及将地方官员升迁与水质达标关联起来。上述每种方式都应作为整体策略的一部分并予以强化。——确立并强化政府和社会资本合作模式（PPP）在水行业中的作用。通过开展公私合作，中国水