基础设施建设投融资理论与创新

第1章基础设施建设投融资基本理论1．1基本概念、特点1．1．1基础设施的特征和概念基础设施(infrastructure)，又译作“基础结构”，源于拉丁文“infra”和“structure”，意为“下面、底下”和“建筑、结构”。原词译为“基础”或建筑物、构筑物的底层结构、下部结构，或军事工程中的“永久性基地”等。该词最早于1927出现在词典中，当时是作为工程术语而被收录的，主要指建筑物的基础部分。然而“基础设施”作为正式文献用词提出是在20世纪40年代后期，出现于西方——如北大西洋公约组织——有关战争的研究文献中。伴随着社会经济发展，经济学家将“基础设施”一词引入经济结构和社会再生产理论研究之中，使其成为发展经济学的研究内容，并以“基础设施”来概括在社会、经济中起着基础作用的部分，或代表那些为社会生产提供一般性条件的行业。这个提法后为前苏联、东欧以及第三世界国家所广泛使用。但是，时至今l3，对于基础设施的具体概念还没有一个完全统一的定义。世界银行在《1994年世界发展报告——为发展提供基础设施》中就基础设施的概念进行了说明：“基础设施是个涵盖很多活动的术语，……没有精确的定义”，该报告提出了“经济基础设施”(economicinfrastructure)和“社会基础设施”(socialinfrastructure)两个术语，用以区分基础设施概念中常常引起争论的“有形”资产部门和“无形”资产部门。该报告将“经济基础设施”定义为永久性的成套工程构筑、设备、设施和其所提供的为所有企业生产和居民生活共同需要的服务，并将经济基础设施概括为三部分：①公共设施：电力、电信、自来水、卫生设备和排污、固体废弃物的收集和处理、管道煤气等。②公共工程：公路、大坝和灌溉及排水渠道等水利设施。③其他交通部门：铁路、市内交通、港口和航道等。此外，该报告将经济基础设施之外的其他基础设施定义为“社会基础设施”，即通常包括文教、医疗、保健等方面。从世界银行的报告中，可以初步了解到一些基础设施的特征：(1)社会性和公益性在社会性上，绝大多数基础设施企业所提供的产品或服务是面向全社会的生产者和消费者的。它构成社会上所有单位包括工商企业、事业团体和居民家庭的基本投入物，对市场物价水平有重要影响，也是直接解决居民福利的基本要素。也正因为如此，基础设施常常被视为国民经济的命脉部门或战略部门；在公益性上，基础设施对社会公众具有积极的效用，即公益性，譬如垃圾回收、污水处理、绿化等，对居民的生活质量和城市都有改善作用。(2)基础设施建设周期长，需要高额的初始成本，投入产出率一般较低基础设施的资本规模和技术工程一般来讲是巨大的，而且投资具有不可分割性。这一特点在罗森斯坦·罗丹的“大推进”理论(the“bigpush”theory)中得到了充分的论证。罗森斯坦。罗丹认为，发展中国家的经济存在着某种“不可分性”，由此决定了其投资不可能是平衡的，而必须是“大规模跃进”(sizablejumps)式的。由于基础设施项目规模宏大且相互联系，必须同时建成才能发挥作用，因而一开始就需要有最低限度的大量投资作为创始资本n]，并且建成后还要有相应的附属设施才能投入使用，形成生产能力。否则，如果投资量过小或工程不配套，即使项目建成也无法产生效用，只会形成浪费。由于基础设施的建设周期长，资本流动性差，决定了基础设施的投资风险大而产出率较低。但是基础设施的外部效益却很明显，可这些外部效益大部分未能计入到基础设施产品和服务的价格中去，因此基础设施带有明显的公共品的特征。同时由于初始的固定成本很高使得产品和服务量的增加所需投入的边际成本很低，所以其提供的产品和服务的平均成本随产品和服务量的增加而逐步下降。假如严格按照竞争性市场的商品定价原则，那么基础设施投资将得不到经济回报。这一投资大、回收期长的特性使得其市场化水平和竞争程度相应较低。当然，这一特征也会随着市场经济的发展而减弱，尤其是经济型基础设施，这种类型的基础设施的产品和服务会遵循市场规律的调节而有一个合理的价格。(3)非竞争性和非排他性用著名经济学家萨缪尔森的话来讲，对公共物品的认识就是“该产品对个人提供的成本与对所有人提供的成本一样”，用另一位著名经济学家大卫·弗里德的话来说，就是“公共物品一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”因为生产者在技术上无法排斥那些不付费而享用该物品的人，或者排斥的成本高到使排斥成为不经济。多数基础设施与自然垄断有关。以公用事业为例，在传统意义上，公共事业是典型的自然垄断行业，一般情况下，在同一区域内，单个公用事业公司经营规模越大，其经营效率也越高，因为公用事业运营要求具有复杂、统一、完备的产品分配传输网络系统。但实际上基础设施“非竞争性”和“消费的非排他性”目前很难看到。基础设施领域通过多年的体制改革，“非竞争性”和“消费的非排他性”的特征正在弱化。很多人认为基础设施是公共物品，应该由政府投资建设。其实，多数基础设施虽然具有一定的公共性，但并非纯公共物品，政府不应该包揽基础设施的投资，应该吸引民间资本广泛参与。(4)基础设施具有较强的凝固性，提供的产品和服务具有鲜明的地域性由于生产设备和技术上的原因，基础设施很难像其他产业的设施那样较快地转产，包括转变产品结构和行业结构。一般的通用机械可以适应不同行业的需要，而相比之下，铁路、港口、污水处理等，由于其技术特征决定其客观上不能实现物质资本的转产和流动。(5)网络性基础设施的一个最基本的技术经济特征就是：通过网络传输系统，即通过管网(自来水、煤气、排污)、线网(电信、电力)、路网(铁路、公路)、渠网(灌溉)以及站场(机场、港l：3、码头、车站)提供服务。在绝大多数情况下，这种网络传输系统具有很强的资产专用性，即只能用于传输某种服务，不能移作他用，只能服务于特定区域，不能转移到其他区域。(6)存在拥挤效应地方公共产品的拥挤效应是指由于大多数地方公共产品的收益只覆盖于有限的地理范围，随着人口规模的扩大，使用者的增加，这些地方公共产品的消费将变得拥挤。因此，对于后者来说，会付出拥挤成本。例如，城市园林是地方公共产品，随着城市规模的扩大，公园会变得拥挤不堪，这就是人们付出的相应代价。(7)基础设施是由“上游”生产部门使用所谓“上游”，一是指基础设施所提供的产品和服务，是其他生产部门赖以生产的基础性条件，例如几乎任何企业的生产经营都离不开交通、电力、通信等；二是强调基础设施所提供的产品和服务，是其他生产部门(也包括本部门)生产和再生产时所必需的投入品，如能源和原材料；三是就价格构成来说，基础设施所提供的产品和服务的价格，是其他部门产品和服务的成本构成元素。基础设施的这一特征是基础设施最基本的特征，由此确定了其在国民经济中“奠基人”的地位。基础设施产品和服务的性能和价格的变化直接影响着其他生产部门产品和服务的性能价格，并引起一系列的连锁反应。(8)基础设施的建设涉及面较广，需要政府参与协调基础设施的建设通常涉及各地区、各部门、各企业以及团体和个人之间的关系，其建设项目，需要全社会统筹安排、协调行动，需要政府出面动员投资、组织建设、协调管理。一般由政府直接管理和经营，或在政府的监督和扶持下，由私人垄断经营，因而基础设施的竞争性有限。基础设施的各项特征都是在经济社会发展的过程中不断显现的。基础设施的概念的概括过程，也正是基于对基础设施的各项特征的不断总结和概括，从最早的基础设施的概念开始，人们对基础设施概念的理解经历了一个层次和范围不断发展的漫长的过程。早期重农主义经济学家魁奈(F．Quesnay)在论述农业资本时提出的“原预付”(仓库、房舍等固定资产)概念[2]，以及亚当·斯密(AdamSimith)在《国民财富的性质和原因的研究》中阐述的公路、桥梁、运河等公共设施，实质上就是基础设施旧]。19世纪中期，发展经济学家罗森斯坦-罗丹(PaulN．Rosen—stenRodan)在总结早期经济学家论述的基础上提出了社会间接资本的思想，指出社会间接资本包括诸如电力、运输或通信在内的所有那些基础产业，实际上也是指基础设施‘4J。美国经济学家赫希曼(AlbertHirshman)则进一步指出，社会问接资本有广义和狭义之分，认为“就其广义而言，包括从法律、秩序教育、公共卫生到运输通信、动力、供水以及农业间接资本如灌溉、排水系统等所有的公共服务”，这种说法，更进一步阐述了基础设施的内涵pl。美国经济学家舒尔茨(TheodoreSchuhz)和贝克尔(GaryBec—ker)更加明晰了基础设施的概念。他们认为，基础设施包括两类：一类是核心基础设施，主要是指交通和电力，其作用是增加物质资本和土地的生产力；另一类是人文基础设施，包括卫生保健、教育等，这类基础设施的作用是提高劳动力的生产力。英国伦敦经济学院德里克·戴蒙德(DerekDiamond)教授(1992)提出基础设施的概念：“地方、地区或国家用于生产的共同投入，所需的大量投资主要用于物质方面，但也包括可获得长期利益的人力投资，其相互之间是密切相关的。”这一概念的解释进一步扩大了基础设施的范畴∞J。德国经济学家R．Jochimsem在《基础设施的理论》中提出了一个更为广泛的概念：“基础设施是所有基本物质结构、制度和传统以及一个社会可获得的人力资源的总和。”在计划经济体制下的经济学研究中，也采用了基础设施的提法。在前苏联一些著作中，把基础设施(基础结构)分为两类，如前苏联《政治经济学词典》对“基础设施(基础结构)”的解释是：“为社会生产和非生产领域服务的各个部门和设施，包括铁路、公路、运河、港口、机场、动力、仓库、通信、教育、保健等。基础设施可分为生产性和非生产性两类，生产性基础设施指直接为物质生产部门服务的，由所有运输、通信、仓库、物资技术供应等部门所组成。非生产性基础设施指为人们生活提供公共服务的部门，有教育系统、卫生保健、旅游设施等。基础设施部门的发展对社会生产发展和生产效率提高具有直接影响。”随后，经济学家对基础设施的概念解释越来越具体，分类也越来越明确。McGrawHill图书公司l982年出版的《经济百科全书》对基础设施作了更为详细的解释，该书写到：“基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接的提高作用的经济项目，主要内容包括交通运输系统、发电设施、通信设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政治和政治体制……”，“经济基础设施的共同特征是高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本。由于为数众多的各种不同的集团得到了由此产生的利益，因此往往很难通过对基础设施的价值进行精确的衡量；由于高固定成本和递减的边际成本，以及定价和获得经济回报的困难，因而基础设施不适合一般的市场投资分析。因此，私人投资的基础设施建设需要有政府机构的管理，基础设施的建设还经常依靠政府的财力，甚至在一些发达国家也是如此。”美国总承包商协会将基础设施定义为：一个国家的基础设施是指它的公共设施系统，用它来提供必不可少的服务和保持持续的生活水平。这些基础设施组成了独立的、同时也是相互依赖的结构，为社会提供方便、保护、服务和使用。它指的是国家的公路、铁路、桥梁和公共交通系统；下水道、污水处理工厂、供水系统和水库；大坝、船闸、航道和港口；电力、气和能源生产厂；法庭、监狱、消防站、警察局、学校、邮局和政府建筑。基础设施植根于社会，它的状况影响着人们的生活方式和安全。美国公共工程协会认为，基础设施指的是那些提供交通、使用(水、气、电)、能源、污水处理、通信、停车场、运动和娱乐场所、住房等重要服务的复合性设施。我国学者对基础设施的具体含义和范围的认识也不尽统一。原国家计委宏观经济研究院的定义是：基础设施主要是指交通运输、邮电通信、环境保护、文化教育、卫生保健和社会福利等为生产和生活服务的设施。而国内有的学者认为基础设施(infrastruc—ture)是一个涵盖很多活动的术语，在许多经济活动中被称为“社会管理资本或社会间接资本”，贯穿着技术特征和经济特征，包括有形的支撑一国经济的基本物质条件，也包括社会教育、人力资源和管理经验等无形资产，一般分