第2章财政支出的基本理论

1第二章――讲义第二章财政支出的基本理论一、本章简介主要阐述公共物品的提供方式、公共生产和公共定价，其核心问题是如何提高公共物品的效率和效益。二、重要名词公共生产公共定价免费搭车财政支出的效率财政支出的效益三、重点内容1、理解纯公共物品需要由政府提供的必然性2、掌握混合物品的提供方式3、了解公共生产的地位和类型4、了解公共物品的私人提供问题5、掌握公共物品的生产方式6、了解公共定价的三种方法7、掌握财政支出效益的评价方法8、财政支出中的效率与公平9、了解公共选择理论及其基本内容第一节公共物品的提供方式、生产和定价一、公共物品的提供方式(methodsofpublicgoodsprovision)1、如何理解公共物品的市场均衡问题？从经济学的学习中得出，个人需求的市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加得出。而公共物品的市场需求曲线不是像私人物品市场需求曲线那样通过水平相加求得，而是通过垂直相加求得。也就是说，某一私人物品x的社会总需求是每个个人对x2物品的需求量的汇集和加总。而公共物品的社会总需求等于每个个人的个别需求。它不会因为享受人数的增加而增加总量，而且，公共物品的供应成本与个人享受的效用和利益没有直接联系。因为公共物品的供应成本是由社会成员共同负担。这是由于公共物品具有非排他性和非竞争性所决定的。公共物品的市场均衡是一个特殊问题，不可能通过市场上的个人决策方式来决定，必须寻求决定公共物品提供的特殊方式。西方学者提出的“成本－效益分析法”、公共选择理论等正是探索提供公共物品的特殊方式之一。2、纯公共物品为什么只能由政府提供？讨论公共物品的提供方式问题，是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。一般而言，纯公共物品只能由政府提供，而不能由市场提供。这是因为：1.这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供产品和服务的，市场买卖要求利益边界的精确性。纯公共物品不是用钱可以买得到的。2.公共物品的非竞争性和非排他性，决定了竞争性的市场机制不适合提供纯公共物品。从提供公共物品的角度分析，非竞争性是指新增一个消费者的边际成本等于零，这意味着私人部门提供按边际成本定价的公3共物品，是得不到他们所期望的最大利润；从消费公共物品的角度分析，非排他性意味着一个人使用公共物品，并不排除其他人同时使用。也就是说，消费者不会自愿掏钱购买消费公共物品，而是等着他人购买，自己顺便享用它所带来的利益，即所谓免费搭车。免费搭车现象与市场买卖方式相违背。3.政府的性质和机制决定了它可以解决由市场提供公共物品所存在的难题。政府拥有向社会成员征税的权利。表面上，纯公共物品免费享用，实际上，是以纳税为代价的。即“天下没有免费的午餐”。4.政府主要通过征税来提供公共物品。公共物品的享用一般是不可分割的，无法个别量化。也就是说，每个人的纳税额与他对公共物品享用的量是不对称的。总之，提供纯公共物品恰恰是政府资源配置的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题是：政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品和财政支出的规模。3、混合物品的提供应该如何分析？1.不同类型的混合物品分为两类：一类是具有非竞争性，但同时具有排他性的混合物品（如桥梁）；4另一类是由外部效应引起的混合物品（如基础科学研究、医疗保健）。2.对混合物品不同提供方式的分析：对于第一类混合物品的提供，可以通过两种方式弥补其成本：一是通过征税弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是通过市场提供，向过桥车辆收费进行弥补。政府最终选择哪种提供方式，主要取决于税收成本和税收效率与收费成本和收费效率损失的对比。对于第二类混合物品的提供，应判断外部效应的大小：当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。其实，多数公共物品都具有较大的外部效应。为了提高公共物品的使用效率，为了适当减轻政府的负担，对于这类混合物品，采取混合提供方式是一种较佳的选择。在采取收费方式时，政府所有关心的问题是：如何合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，加重居民负担，以免造成严重的社会问题。3、混合物品的有效提供方式是什么？从世界各国的实践看，混合物品的有效提供方式是三种：1.政府授权经营方式。它适应于具有规模经济效益的自然垄断行业，政府部门应实行政府管制，既禁止其他企业自由进入，又禁止中标企业制定垄断价格。52.政府参股方式。对于初次投资量较大的基础设施项目，政府可以控股参与建设。3.政府补助方式。对于提供教育、卫生服务的私人机构和从事高新技术产品开发的私人企业，政府提供一定数量的补助，包括补贴、贴息贷款、减免税等。4、公共物品能否由私人来提供？20世纪80年代以来，围绕公共物品的私人供应问题展开了引人注目的讨论。最早提出关于私人提供公共物品的研究是科斯的理论。他认为，由政府替代私人提供灯塔产品并非一定是最好的解决方案；认为，只要形成一套足够完善的制度，私人提供灯塔产品的效率时最高的。1974年，科斯《经济学中的灯塔》成为公共物品私人提供理论研究的开端。以后，美国大学教授、布坎南研究中心的泰勒·柯文（TylerCowen）从多个方面做了进一步阐述，认为只要有可能，让私人来解决公共物品问题，通常要比由政府来解决更有效率。事实上，世界各国的实践早已悄然进行。如：慈善事业、国际多边援助；我国的私人捐助的希望小学、公路的“贷款修路，收费还款”方式等。二、公共生产(publicproduction)1、什么是公共生产？6公共生产是指由政府出资（由预算拨款），兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位的生产。广义的公共生产包括生产有形产品和提供服务的工商企业；也包括提供无形产品的和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防等部门。狭义的公共生产，在我国就是国有工商企业，包括垄断性国有企业的生产。2、公共物品的提供方式和生产方式应该如何组合？公共物品的提供方式和生产方式的组合1.公共物品的提供方式并非必须由公共部门来生产，私人部门也可以生产，即提供方式≠生产方式。同样，私人物品的提供方式既可以由私人部门生产，也可以由公共部门生产。2.公共物品的提供方式和生产方式可以形成相互交错的多种组合。（1）公共提供，公共生产。即国防、政府机关等部门从国有企业购置设备和办公用品，包括垄断性国有企业提供的物品。（2）公共提供，私人生产。即通过市场，实现政府采购。（3）公共生产，混合提供。即公共生产，部分收费。（4）私人生产，混合提供。即私人生产，政府补贴。3、国有企业提供公共物品的管理模式应该如何选择？国有企业提供公共物品的管理模式选择1.提供纯公共物品和某些准公共物品的国有部门和单位，应7采取国有国营模式。对于提供纯公共物品的政府行政管理部门，不能靠向居民收费或通过市场化来维持和发展，基本上由国家预算拨款，免费向公民提供服务。其资金来源主要是国家税收。对于提供准公共物品的高校、医院、文化团体、公共交通供水供气等单位和企业，应由政府直接控制和管理，资金来源可以由国家预算拨款，也可以按政府规定的项目和标准向公众收费，可以视不同情况采取不同的管理方式。2.垄断性国有企业宜采取国有国控模式。因为垄断性国有企业不完全适合按照市场化原则进行改造，应该选择国有国控模式。垄断性国有企业所提供的物品是一种具有特殊性质和特殊意义的公共物品。国有国控模式并不意味着由政府直接经营，而是通过具有法律效力的契约关系明确政府与企业的责权利关系。对于适合股份制改造的企业必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本对这些部门拥有控制权。3.竞争性的大中型国有企业应采取公司制改造模式。是指由国家投资建成、基本不存在进入和退出限制、竞争性充分、以盈利为经营目标的国有企业，应按“产权明晰、权责明确、政企分开和科学管理”的原则，改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以盈利为经营目标、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。84.中小型国有企业的改革方向是放开搞活。抓大放小，集中力量搞好大中型企业改革，尽快把小型国有企业推向市场，使其在市场竞争中求生存，求发展，这是国家对国有企业进行战略性改组的策略。三、公共定价(publicpricing)1、什么是公共定价？所谓公共定价，就是确定公共物品价格和收费标准。从定价政策来看，它包括：纯公共定价和管制定价或价格管制。2、公共定价的目的是什么？政府公共定价的目的其一，提高整个社会资源的配置效率，使公共物品得到最有效的使用，提高政府支出的效益。其二，保证居民的生活水平和社会安定。3、公共定价的方法是什么？公共定价涉及定价水平和定价体系。定价水平是指提供每一单位的物品和服务的定价（收费）是多少。定价体系是指应考虑费用结构和需求结构的各种定价组合。公共定价的方法有三种：（1）平均成本定价法。是指一般采取高于边际成本的平均成本定价。即提供公共物品的企业和单位在保持对外收支平衡的前提下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。9（2）二部定价方法。是指由两种要素构成的定价体系。一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。（3）负荷定价法。是指对不同时段或不同时期的使用量制定不同的价格。第二节财政支出效益的分析和评价一、财政支出中的效率与公平（efficiencyandequityinpublicexpenditures）1、什么是效率与公平？1.何谓效率？效率实质上属于生产力范畴，它是以劳动者运用生产工具作用于劳动对象所创造的物质财富为标志的。在现代经济中，效率是以投入与产出、所费与所得之比来计量的。以投入少、产出多，所费低、所得高，为高效率；反之为低效率。高效率表现在两个方面：一是从分配上充分调动劳动者的积极性和主动性；二是社会资源的优化配置。2.何谓公平？公平是与分配相联系的概念。在社会主义的生产资料公有制下，为每个人提供了均等的劳动机会，也提供了均等的市场竞争环境。对个人消费品的分配，它不承认人们的阶级差别，而承认其劳动能力的差别。在实行社会主义市场经济体制下，公平分配就是允许并鼓励私人经济的存在和发展，承认私有制，并按个人所提供的生产要素及其对社会的贡献实行分配。102、如何理解效率与公平的关系？效率与公平的一般关系是辨证统一的。一方面，效率是前提。因为社会财富的增长才可能为实现公平提供物质条件；同时也使个人和生产单位能够获得更大的物质利益。另一方面，按劳分配和按要素分配相结合，多贡献多得，多劳多得，是公平的。而多贡献多得，多劳多得也可促进社会财富的增长。但是，两者在实现过程中，又不可避免地出现矛盾。收入分配的合理差距会有利于效率的提高；但差距过大，特别是那些非按劳分配因素所形成的差距过大，无疑会损害效率原则。财政活动的目的是为了满足人们的需要，或增进社会福利的水平，具体应包括两个方面：一是生产出尽可能多的物资财富，即把提供分配的“蛋糕”做大；二是物资财富应在各社会成员之间合理进行分配。二者不可或缺。3、如何协调效率与公平？效率与公平两大原则的协调，根本在于有效地协调社会经济目标及其实现机制。它包括：1、效率与公平两者必须兼顾。对于一个经济不发达的国家来说，侧重于效率的同时兼顾公平是应有的选择。112、应通过市场和财政两种机制的有效结合来实现两大原则的兼顾。就公平分配而言，市场提供的是公平竞争的环境，给每个居民展示自己的才能；而财政通过一系列的转移支付制度，贯彻按要素分配和按劳分配相结合的原则，合理调节个人收入的差距。就资源配置的效率而言，市场机制应起基础性的配置作用；而政府需要通过财政将一定比例的GDP集中起来，并通过本身的特殊机制，在提供公共物品、调整产业结构以及促进社会经济的稳定和发展等方面，发挥不可替代的作用。3、正确处理收入差距与效率的关系。公平≠平均；不能把收入差距和效率等同。提倡一部分人靠正当的经营和诚实的劳动先富裕起来；收入差距要适度，适度合理的差距，有利于推动效率的提高。二、财政支出的效率(efficiencyofpublicexpenditures)1、如何理解财政支出的配置效率？财政支出的效率