欧洲航空运输公共服务义务(PSO)计划综述

欧洲航空运输公共服务义务(PSO)计划综述摘要：欧盟委员会对各成员国有明确规定，要求履行航空运输公共服务义务。因欧洲各国具体情况存在差异，各国对公共服务义务的理解、具体执行的管理办法、运行机制、补贴金额、承运人选择等也有不同。本文对欧洲各成员国对航空运输公共服务义务的履行情况进行了综述，并且分析了其政策效果及存在的问题，对我国建立基本航空服务计划可以提供经验借鉴。关键词：公共服务义务、管理模式、资金保障、承运人选择一、欧洲公共服务义务计划的发展历程20世纪80年代，欧盟各国开始实行“天空开放”。随着政府逐渐放松管制，市场对航空资源的基础配置作用越来越大，各航空公司纷纷放弃原来承担的一些偏远和贫瘠航线，集中运力竞争干线和海外市场。这种牺牲支线航空的做法引起了欧盟各国偏远和贫瘠地区民众的不满，并对政府的调控能力产生了质疑。在这种情况下，为了确保各国政府维持基本航空服务，欧盟委员会Reg.2408(92)Article4规定：“成员国……可以在其国界内的任何边远地区或被认为是航线资源贫脊地区的机场，为加强该地区与外界的联系和促进地区经济发展而指定‘公共服务义务’航线。任何这样的航线都被看作对促进该地区经济发展至关重要的。航空运输企业在满足自身商业利益的同时，必须在航班的连续性、定期、载客量和运输价格等方面作出必要的保证。航空运输委员会将通过欧盟官方文件发布有关公共服务义务航线的设立文件”在相关法律附件中，欧盟对评估和指定PSO航线的的必要性和合理性做出了规定。同时为保证各国政府能够在欧盟法律框架下实施“公共服务义务（PSO）”，还在Reg.2408(92)Article4(d)中规定：“如果航空公司承担了PSO航线后，在提供符合PSO航线标准的航空运输服务方面存在困难，则：成员国可以在市场准入上设定至少三年内在该航线仅允许一家航空公司运营的限制性规定；这种运输服务可以获得公共补贴（政府补贴）。”该规定适用于在指定航线运营的航空公司。立法允许各成员国政府在任何偏远或不发达地区的机场，或者对当地经济发展比较重要的瘦薄航线承担“公共服务义务”。在指定民用航空领域负有“公共服务义务”的航线称为PSO航线。如果没有航空公司愿意按照政府指定的要求提供服务，成员国政府可以指定一家航空公司独飞，并且给予适当奖励作为对履行公共服务义务的补偿，这种航线叫做限制进入航线；而其他可能吸引多家航空公司提供服务的航线叫做开放航线。大量PSO航线是国内航线，但也可以是跨越成员国之间的国际航线。二、欧洲公共服务义务计划的管理模式欧洲不同国家对PSO航线的管理方式不尽相同。芬兰、希腊、爱尔兰、葡萄牙和瑞典是由国家政府部门直接管理PSO；而法国、德国、意大利和西班牙则由地区政府管理。在英国，苏格兰只有一条PSO航线，苏格兰行政院负责管理格拉斯哥出发的PSO航线，而相应地方政府负责管理奥克尼群岛，设得兰群岛和西部群岛的PSO航线。以法国为例，由于法国领土存在很多离岛和海外飞地，居住着约60万法国国籍的居民，这些地区与法国本土的人员往来和交通联系必须使用航空运输解决。作为欧洲的航空大国，法国政府非常重视对PSO航线的管理。（1）在欧盟的法律框架下，法国通过国家立法的形式，对本国PSO航线做出了很多限制条款，包括：*“PSO航线的票价必须遵守民航行政主管部门（DGAC-法国民航局）制定的规则和限额；*独家执行的航线航班量必须保证在每个工作日有2班以上，且为满足上下班需要，航班间隔应在6小时以上；*PSO航线的淡旺季航班比例应达到至少4:1，即旺季如为4班/日，则淡季必须至少保证1班/日；*各机场（包括戴高乐机场等繁忙枢纽机场）必须对PSO航线的时刻予以保证。执行这些航线的航空公司，必须严格按照规定时刻和航班密度执行航班计划。”等法国民航行政主管当局依照法规随时对PSO航线的执行情况进行监管。三、欧洲公共服务义务计划的运行机制所有限制进入PSO航线都要求承运人在服务期限内必须满足固定服务水平。大多情况下，管理当局都对航空公司每天提供的航班以及座位数有最低要求。有时候还会要求承运人必须遵守具体的时间。所有这些都是方便旅客可以当天往返以及便于转机。另外，各国还对所使用的飞机有要求，有时还会要求机组人员中包含具有某种语言技能的乘务员。以法国为例，法国根据自身的领土情况，指定了飞往贫瘠地区、海外领地（面积很小，人口极少的岛屿等）等地的76条航线为PSO航线，并核算了执行这些航线的基本成本，确定了政府补贴的基数。PSO航线补贴由法国中央政府和地方政府负担，其中中央政府的补贴由财政划拨法国民航局（DGAC）具体执行，金额大约为每年3000万欧元，一些欧盟指定的外交航线由法国外交部补贴。地方补贴由地方政府视自身财政状况自愿补贴，中央政府不做强制规定。在具体方法上，法国政府采取招标的方式吸引欧洲的航空公司在这些航线上投入运力，一旦中标，该航空公司可以连续拥有该航线三年的航权。对于在一条航线上两家以上的航空公司的投标均低于标底的情况，法国政府则认为该航线虽然是公益航线，但存在竞争和利润，可以不进行政府补贴。目前，在76条指定的PSO航线中已有48条有公司执行航班，占总量的63%；享受政府补贴的航线共37条，占总量的49%。这37条航线中：四、欧洲公共服务义务计划的资金保障总体看，欧洲PSO航线的资助额度在增加，有些航线增幅比较大。比如爱尔兰，2000年对四条航线（Dublin和Donegal,Galway,Kerry和Sligo）的资助额度为420万欧元，2003年增加到1440万欧元。2005-2008年新一轮竞标中，爱尔兰境内6条航线总的资助额度达到1530万欧元。图1是欧洲PSO航线补贴总体情况分布。图1欧洲的PSO航线（红色为享受政府补贴的航线；绿色为不享受政府补贴的航线）。以法国为例，2005年法国民航旅客吞吐量超过1.4亿人次，运输国内旅客超过2000万人次，而PSO航线运输旅客约35万人次，仅占其全部旅客吞吐量的0.25%，国内旅客运输量的1.75%。但法国政府每年对PSO航线的补贴超过3000万欧元，大约折合每名乘坐PSO航线的旅客平均获得85欧元的补贴。德国平均每位旅客补贴120欧元，挪威、瑞典和苏格兰平均每位补贴60欧元，而法国和葡萄牙平均每人补20欧元。五、欧洲公共服务义务计划的运营效果及政策评价1．航线数量2007年，上述欧洲10个成员国中共有226条PSO航线。如图2所示，法国限制进入PSO航线最多，其次是意大利，葡萄牙，英国和希腊。在226条航线中，139条是限制进入航线，而其余是开放航线。到2007年5月底，81%的PSO航线都已开始运营。2．航线性质所有PSO航线中，除了法国、爱尔兰和芬兰有国际PSO航线外，其他都是国内航线。75条岛屿之间的航线，68条连接岛屿及周边内部的航线。其他航线中，63条连接国内大陆，16条国际，4条法国国内长航程航线，如图5所示。3．航线票价大部分PSO航线都规定最高票价。因不同国家财力有区别，对PSO资助程度不同，同距离和同流量航线的票价差别比较大。4．航线运力投入不同国家PSO航线投入运力情况也不尽相同。葡萄牙PSO航线投入的航班量以及座位数比例最高，原因是内陆和太平洋岛之间市场需求大。而且PSO航线投入的座位数占总数比例要远低于航班比例，说明PSO航线使用的都是小飞机。5．航线使用机型不同国家PSO航线使用的机型也不相同。法国、意大利、葡萄牙和西班牙大部分航线飞机座位数都在60座以上，而英国大部分PSO航线使用的飞机是20座以下的窝浆机或活塞机。机型的不同也反映了航线客流量以及航程距离的长短不同。法国长航线中一般用A310和A320，航程距离一般在1400公里，时长约2小时。个别航线比如巴黎到阿雅克肖到夏天旺季时一般用400多个座的B747飞机，另一个极端是，奥克尼的Westray和Papa之间只有2公里，飞行时间只有2分钟，使用的是9座的飞机，如图7所示。6．航线航程距离不同国家航线距离中，法国PSO航线平均航程最长，约480英里，其次是葡萄牙，约390英里，英国的平均距离最短，只有不到80英里。具体见图8。7．政策评价尽管欧盟成员国必须遵守1008/2008航空运输服务管制法案的16条，但对于“航空服务充足性”的解释权在各成员国自身。因此，欧洲不同国家对PSO的管理和具体实施情况差别较大。有些国家的PSO航线是用于偏远地区的，比如英国；有些是用于瘦薄航线，有些也同样用在了存在地面交通替代方式的地区，比如法国、爱尔兰和挪威。而处于偏远地区的将PSO航线作为唯一一条与外面连接的居民对PSO航线的定价和航班安排就非常敏感。这种政策的差别不利于欧盟成员国之间的共通共融。而正基于此，PSO由欧盟统一集中管理是与之矛盾的。另外，在具体运营中，挪威和设得兰群岛的瘦薄PSO航线中，承运人使用很小的飞机作为偏远地区重要的交通工具。而法国则一般使用A320或者波音777-300运营PSO航线，因为这些航线客流量较大。由于这些PSO航线经常面临地面交通方式的竞争，有人对PSO航线的实施意义提出过质疑，但更多研究表明该项目的实施可以提高社会经济效益，同时拉动机场效益，非常有实施的必要。关于竞标，很明显已经或者曾经承担公共服务义务的航空公司比新进入者有优势。一般竞标航空公司都提供三年服务，尽管时间不长，但还是有很多航空公司计划提前退出。原因在于有些航空公司低估了运营成本，还有的航空公司破产，鉴于此，目前有些航线还处于试验阶段。2008年，欧盟对部分成员国的16个地区进行了调研（包括芬兰、法国、德国（2个地区）、冰岛、爱尔兰（2个地区）、意大利、挪威、葡萄牙、苏格兰（4个地区）、瑞典和威尔士）。他们研究了补贴额度的透明性，同承运人共担的风险，乘运人的审批以及在竞标过程中专业建议的采纳等。同时他们也调研了在选择PSO航线承运人过程中政府应该负有的职责，包括票价（最高票价、折扣）、出票、航班时刻、机型以及货运要求等。调研结果表明，政府应该保持透明和公开性，同时，为了确保运营顺畅，政府还需要监督承运人的绩效并且及时同他们保持联系，通过市场策略以及较好的航班时刻等安排来改善运营状况。如果承运人运营状况较好，也可以减少政府的补贴额度。另外一个比较重要的因素是签约合同期限，研究表明，承运人合同期限最多不应超过4年。从承运人角度看，也需要一个透明和公开的管理体系，这样便于他们有效执行合约，降低成本和风险。同时，在航线开辟方面，承运人还需要同当地政府以及其他机构共同协商，要服务于当地政府的社会经济发展目标。