新制度经济学――第五章 国家理论

2020/2/251第五章国家理论第一节国家概述第二节国家的起源与演进第三节形形色色的国家理论第四节新制度经济学的国家理论第五节国家、产权与意识形态第六节政治市场与公共选择理论第七节全球视野中的国家2020/2/252据说，法国财政部长让·巴蒂斯特·柯尔培尔在会见商人托马·勒让德尔时曾经殷勤地问到：政府能为您的生意做点什么：后者大声说：“甭管我们就行了！”社会最理想的状态是无政府，但是没有政府就要乱。政府一方面要办好事，另一方面它也会办坏事。如何制约它，使它不办坏事，就是宪法的根本思想。——李慎之2020/2/253为人类自由而战的麻烦是，你得花很大力气和时间去为那些狗杂种们辩护，因为专制的法律最初的对象，总是这些社会渣滓。但如果你想制止专制压迫，你就得在一开始就制止它。——林肯现代法律主要是约束强势群体的，例如政府、有钱人、各行各业的垄断者、社会秩序的破坏者，等等。这就要治权治吏、反垄断。在中国凡是公共的东西，都是不大容易保存的。倘其落在内行的手里，就会被偷完；倘其落在外行的手里，就会被糟完。——鲁迅2020/2/254在现代经济社会发展中，“国家”似乎承受了太多的骂名。但是，国家之形成及存续已有几千年的历史，它不过是人类发明出来的若干组织中的一种特殊的组织。现代经济学的出发点是“理性人”假设，国家也是人们理性选择的产物，国家的存在是有其合理性的。现代经济学理论都认为，现实世界中的经济形态是国家与市场二者交互作用的“混合经济”，他们争论的核心问题不是“要不要国家”，而是在经济发展中，国家“该干什么，什么时候干、怎么干、干多少”之类的问题。2020/2/255国家也是由人组成的，为什么不同的国家或政府会有不同的行为特征？为什么各国的政府会实行不同的政策？为什么同是政府干预但其经济绩效会有天壤之别？又为什么在同样的目标和口号下不同的政府会从事不同的营生？为什么有的政府比较自律，而有的疯狂寻租、腐败泛滥？这些在新古典经济学和发展经济学家那里是得不到完整回答的。因此，将国家或政府的利益所在及行为动机揭示出来，深入分析国家在经济发展中的作用，并分析政府为实现利益目标所采取的措施及其后果便是经济学的题中应有之意了。这有助于我们加深对国家及其与经济发展绩效之间关系的理解。2020/2/256第一节国家概述一、国家的含义※国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织及以其为基础的公共权力机构。从语源上说，国家（State）一词来自拉丁文Status（站立），更确切地说来自status（地位或条件）。Status用来指某种已经确立的，被认为是固定在特定位置的事物，就象它衍生的英文static（静态）和stable（稳定）所指称的意思一样。第五章——第一节国家概述2020/2/257从不同的观察角度和研究目的，对国家涵义的解释可能不尽相同：从国家与市场的关系看，如果将市场仅仅理解为交易空间，那么国家也是活动在其间的一个经济组织，它将基于与其它组织间的比较优势向社会提供产品或服务。如果将市场理解为一种基于个体决策的、以价格信号为中心的资源配置制度及机制，那么政府就是其替代物，二者之间就是一种此消彼长的替代关系。第五章——第一节国家概述2020/2/258二、国家的特征地球上的现代国家都有一些共同的可界定的特征：（一）统一的领土及生活于其上的一定数量的人口。统一的中央政府拥有疆域内排他性和强制性的管辖权。绝大多数国民都无从选择国家，无处逃避。即便逃离本国，别国政府也没有接收的义务。第五章——第一节国家概述2020/2/259（二）建立于合法暴力垄断权基础之上，具有强制性的公共权力，这种权利需得到公众的认可与服从。一般认为，国家是由三个不同系列的权力系统组成的，每一系列都有它的既定作用。其一是立法机构，国家在其领土之内享有制定法规的垄断权。其二是司法机构，它的职责是解释和应用法律。其三是作为执行机构的政府，它的职责是执行法律。中央政府垄断对暴力的合法使用权，实施司法裁决，并向私人征税。私人第三方实施者不具有司法效力。第五章——第一节国家概述2020/2/2510（三）具有专门的机构及其工作人员；（四）国家的行为目标是多元的，活动空间和自由度大。其绩效难以计量，行为难以监督；（五）国家可以提供各类公共服务。第五章——第一节国家概述二、国家的特征2020/2/2511三、国家的职能与任务：应该干什么？（一）解决市场失灵1．提供（包括准、拟）公共物品和服务。例如：国防与和平、产权的界定和保护、制定并维持公共秩序、海关服务、经济管理、公共医疗卫生、应付各类突发事件等。2．解决外部效应（基础教育和环境保护），规范垄断企业（公用事业法规、反垄断政策），克服信息的不完善（保险金融法规以及消费者保护）。3．协调市场发展，规范竞争秩序。第五章——第一节国家概述2020/2/2512三、国家的职能与任务：应该干什么？（二）促进社会公正例如：财富再分配；保护穷人反贫困计划消除疾病；提供社会保险，保障生存。（三）政府的基本任务为了有效完成以上职能，政府的基本任务是：1．核心功能和活动（1）为法律和产权奠定基础，使产权得以有效实施；（2）维持公正的政策环境；第五章——第一节国家概述2020/2/2513（3）投资于基本的服务和基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护自然环境。2．培育、帮助市场（1）推行民营化、自由化；（2）制定必要的法规；（3）实施产业政策，进行积极干预。第五章——第一节国家概述2020/2/2514四、低效、无效国家的弊端国家既可以是“天使”也可以是“魔鬼”。作为一种组织，国家具有自我扩张、膨胀的内在力量，它还倾向于认为自己无所不能。因此，在现实世界里，我们看到现代国家是不断膨胀的。其膨胀的程度突破某种限度，就会对个人或者其它人类组织的自由、自主构成威胁，其行为有可能发生异化，甚至逐渐演变为公民社会的敌人。当国家行为偏离甚至违背了理念上或者全体社会赋予它的本来目标，我们说这时就会发生国家的异化。第五章——第一节国家概述2020/2/2515国家行为不当或异化的表现如下：1．将个人或小集团的利益凌驾全民利益之上。政府官员极容易从事“寻租”行为，因此结论是：政府应该尽量少地对市场介入和进行干预，政府知道“有所不为”，“方有所为”。2．政府的决策及其实施也是需要成本的，这些成本未必比市场决策低，政府决策的不当甚至失误有可能给出错误规则，扭曲市场信号和主体行为，进而损害资源配置效率。第五章——第一节国家概述2020/2/2516国家行为不当或异化的表现如下：3．公共机构的官僚制度缺乏竞争，从而产生较低的办事效率。内部人员以有害方式执行即使是正确的规则，这或许是有意的。4．经济政策不稳定，规则朝令夕改，透明度不够，缺乏连续性、明确性、稳定性，导致市场环境不确定性增强，影响民间部门的合理预期。第五章——第一节国家概述2020/2/2517国家行为不当或异化的表现如下：5．“政府被控”。这是指既得利益集团对政府的控制，这会导致利益集团通过政治或其它渠道左右改革，恶化政府治理质量，使得政策仅仅对一小部分人有利而损害大多数人的利益。政府被控国家一般经济改革缓慢，市场化进程会被既得利益集团利用，甚至成为他们增强控制政府的工具，进而严重危害巩固善治的法规发展。第五章——第一节国家概述2020/2/2518在大多数经济体制转轨国家中，虽然经济转型正在改变政企关系，政府干预的水平在减弱，范围也在变化，但政企联系依然紧密。这种联系包括政府对企业人事任免以及其它决策的干预、政府为企业提供优惠（例如投资、补贴、允许拖欠甚至减免某些税金）、以及企业与政府暗地里的讨价还价、企业向政府官员行贿。国有企业与民间企业和新创办企业相比，前者受到的干预较多，贿赂负担要少得多，从政府补贴中捞取的好处要多得多。第五章——第一节国家概述2020/2/2519五、国家如何才能做得更好对于国家行为不当或异化，我们无法企冀仅仅通过国家组织本身的变革向其本来应该追求的目标逼近或者收敛，关键在于通过监督制衡机制，对国家行为施加各方面的限制，国家行为尤其要受宪法约束。政府及其内部的人员本身也应当保持足够的警惕，时刻都要铭记政府的本来任务、面临的约束和行为的界限。第五章——第一节国家概述2020/2/2520（一）要使政府的作用与其能力相符很多国家都试图用太少的资源做太多的事情，这样，往往以弊大于利而告终。因此要使政府集中精力于从事那些市场和志愿性组织不提供的服务，这样，可以提高政府的效率。（二）提高政府治理质量政府治理质量是指在转轨过程以及市场经济体制下，政府提供的制度性基础设施对强化市场经济体制良好运行发挥的重要作用。第五章——第一节国家概述2020/2/2521政府治理的主要内容应包括：法律和秩序的维持、宏观经济的稳定、基础设施的有效提供、以及公开公平的税收管理体制和规制管理的制度框架。有效的政府要保证“善治（goodgovernance）”承诺的兑现。体制改革只有能够遏制利益集团对政府的控制，市场化进程以及其它改革才会有效促进政府治理质量的提高。因此必须重振公共机构的活力，增进政府的能力，提高政府治理的质量。具体措施和手段如下：第五章——第一节国家概述2020/2/25221．建立约束和激励机制：（1）靠司法独立、实施有效法规等等减少、限制官员的随意性权力；（2）将政府置于更大的竞争压力之下；强化公务员任职竞争和公共物品提供竞争；（3）强化民主，民众的更多参与和权力下放。第五章——第一节国家概述2020/2/25232．约束政府随意干预和腐败行为：（1）建立规范的制约与平衡机制。①通过强化司法的独立性和有效性，提高机构效率；②权力分立。立法司法行政，行政权力的横向和纵向划分；③外部制约，即靠国际协议弥补国内机构执法能力的不足，增强法规可信度。第五章——第一节国家概述2020/2/2524（2）控制腐败。腐败往往出现在公共部门和私人部门的交合处。如果政策和管理体制的扭曲为腐败提供了空间，而且约束体制软弱无力，腐败就会泛滥。腐败产生的必要条件是：①政策的严重扭曲，政府尽力设租，私人疯狂寻租；②受惩罚的可能性少。腐败的预期收益大于暴露后的成本；③受惩罚的成本低。腐败的机会成本低于收益。仅仅靠高薪并不能养廉。工资改革必须与可信的监督和执法相结合，并建立根据个人才干予以聘任和晋升的机制，创造公正无私的公共服务体系。第五章——第一节国家概述2020/2/25253．加快民主化进程，让政府更接近人民。4．促进国际集体行动。5．克服变革的障碍。障碍来自改革中可能蒙受损失的部分利益集团。如果决策者能做好三件事：有策略地设计和进行改革、对受损者作出补偿、做好舆论工作，则变革会有更大的成功机会。第五章——第一节国家概述2020/2/2526第二节国家的起源与演进国家作为一种制度安排，其起源是制度安排从非正式到正式演进发展的结果，是制度安排发展到一定阶段的产物。国家的起源问题是一个经典而活跃的研究领域。由于自然环境、历史进程、文化等因素的不同，国家的形式和规模也不尽相同。该节的主要任务是从多个视角审视、研讨国家（尤其是20世纪以来）的演变。第五章——第二节国家的起源与演进2020/2/2527一、国家产生的时间在中国，由于恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》一书的统治性影响，国家在原始社会末期产生的观点曾经是这方面的唯一学说。按照这种观点，国家产生的时间很早，就罗马国家而言，它产生在公元前509年的图留斯改革中。这种观点是历史唯物主义的重要内容，构成社会发展5阶段论的基石。第五章——第二节国家的起源与演进2020/2/2528但在现代欧洲，存在一种主张：国家是16世纪之后才产生的，这种观点被称为“国家近代说”。关于现代（近代）国家起源的具体时间，学术界看法不一。（1）有人认为1644年英国实行统一的对外关税制度标志着现代国家的开始；（2）许多学者认为：现代民族国家与传统的国际体系开始于1648年威斯特伐利亚条约签订后建立的威斯特伐利亚体