扶贫的理论、模式、难点及路径

扶贫的理论、模式、难点及路径一、扶贫的主要理论国外学者对扶贫开发问题的研究早于我国，他们称之为反贫困理论，经过半个多世纪的发展，形成了较为完善的理论系统。1、纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论哥伦比亚大学教授纳克斯(Nurkse)在他的《不发达国家资本的形成》一书中认为，发展中国家贫困的主要原因是经济中存在着两个恶性循环，一个是因为低收入而导致低储蓄、低资本形成、低生产率、低产出、再到低收入；一个是低收入导致低购买、低投资、低资本形成、低生产率、低产出、再到低收入。这两个循环相互作用，阻碍了经济发展，使得发展中国家一直处于经济缓慢发展和难以摆脱贫困的境地。纳克斯认为发展中国家要发展经济，走出贫困，就一定要加大投资力度，提高国民储蓄能力，进而促进资本的积累与形成。该理论指出了发展中国家贫困的主要原因，也为这些国家摆脱贫困指明了方法，但由于过于强调储蓄和资本在经济发展中的功用而受到非议。2、纳尔逊的“低水平陷讲”理论美国经济学家纳尔逊认为，发展中国家的人均收入基本处在维持生命或者接近这一水平的均衡状态，也就是所谓的“低水平均衡陷讲”。他认为当人均收入低于人均收入这一理论值时，国民经济收入的增长就会被比国民经济收入增长更快的人口增长所抵消，从而使得人均收入倒回到维持生命的阶段；而当人均收入大于人均收入这一理论值时，国民经济收入增长又超过了人口增长，人均收入就会相应增加；然而一旦国民经济收入水平下降到与人口增长水平一致，那么这两者之间就会达到一种新的均衡。故在最低人均水平增长到人口增长率相等之间，就存在着所谓的“低水平均衡陷讲”。该理论分析了资本不足、人口增长过快对经济增长的阻碍，强调了资本积累和形成对摆脱“低水平均衡陷讲”的决定性作用。3、舒尔茨的促进人力资本形成理论1960年舒尔茨在著名的《人力资本投资——一个经济的观点》的演说中提出：经济发展受诸多因素的影响，但最重要的是人的因素。他还认为人的质量水平决定了经济发展水平，而贫困国家经济落后的根本原因就在于人力资本的缺乏和对人力资本投资的漠视，而上世纪50年代起，促进美国农业生产产量和生产率提高的主要因素就是人的能力和技术水平的提高。他还认为在现代经济中，人的知识、能力和综合素质等人力资本的提高，对于经济增长的贡献远远比物质资本和劳动力数量的增加更为重要。4、“循环积累因果关系”理论这是1957年缪尔达尔提出的，后来经过卡尔多、迪克逊和瑟尔沃尔等人发展并具体化的理论体系。他认为低收入是政治、经济、社会等多种因素综合作用的结果，但最重要的因素是资本缺乏、资本形成不足和社会分配制度不合理，因而他主张从权力关系、土地制度、教育制度等方面进行改革，进而实现收入平等，增加贫困人口的消费能力，不断提高投资引诱，此外他还主张通过发达地区的优先发展来带动其他地区的发展。二、扶贫的主要模式1、财政扶贫模式财政扶贫模式主要是通过专项转移支付、财政、税收优惠等方式向贫困地区倾斜，推动贫困地区经济发展，加强贫困地区基础设施建设，不断提高贫困人口的生活质量，缩小贫困地区与发达地区的差距。我国在《财政专项资金管理办法》一文中明确指出，财政专项扶贫资金是国家财政预算安排用于支持各省(自治区、直辖市)农村贫困地区、少数民族地区、边境地区、国有贫困农场、国有贫困林场、新疆生产建设兵团贫困团场加快经济社会发展，改善贫困对象基本生产生活条件，增强其自我发展能力，帮助提高收入水平，促进消除农村贫困现象的专项资金。财政扶贫资金不但包括来自于国家的财政专项扶贫资金(主要包括发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金和扶贫贷款贴息资金)，还包括地方财政自筹扶贫资金等。我国《财政专项扶贫资金管理办法》规定，省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省财政扶贫资金规模的一定比例，并将有关资金投入情况作为绩效评价的重要因素。财政扶贫模式为我国农村的减贫事业做出了巨大的贡献，但也存在一些不足：一是扶贫资金整合难度大。国家为促进农村经济发展，改善贫困人口的生产生活条件，增加农民收入，投入了大量的资金，除了扶贫资金外还投入了其他的“三农资金”，例如村村通、危房改造等资金，但资金管理权分散在各个主管部门，由于没有有效的协调机制，致使资金使用分散，无法形成合力。二是资金投入缺乏后继之力，成果难以巩固。扶贫项目实施时，农村的生产生活等基础设施得到了改善，但项目实施后，由于缺乏后续的资金投入和管理，使得修建的道路、农田水利工程等基础设施缺乏维修维护资金而无法正常使用，贫困成果难以得到巩画。三是财政扶贫项目监管难，效率提升难。财政扶贫资金专户报账制在确保扶贫资金安全的同时，也降低了工作效率。财政扶贫资金专户报账制度不但使财政系统与扶贫系统在扶贫职能上重合，而且财政系统仅仅扶贫一项工作就忙得不可幵交，这在一定程度上增加了管理成本，而扶贫系统却普遍面临经费短缺的状况，甚至影响了相关项目的实施与完工。再加上项目过于分散，人力物力财力有限，扶贫部门难以真正有效地对每个项目进行全程的监控。另一方面，扶贫项目资金实行县级报账制度，但由于项目多，资金少，财政部门只能在对报账手续的完整性、合规定性进行审查，无法对项目具体实施过程进行监督，导致财政监管无力。2、产业化扶贫模式产业化扶贫的实质，就是坚持开发式扶贫方针，引导和激励贫困地区干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，合理开发利用当地资源，积极培育特色优势产业，着力增强贫困地区自我积累、自我发展的能力，走出一条靠自己力量增产增收、脱贫致富的路子。产业化扶贫存在着较为明显的优势，一是实现了共赢。产业化扶贫促使政府、企业和农户组成利益共同体，通过各自的优势和一系列的产业化扶贫手段，促使企业在短期内形成大规模的生产并获得相应的规模化经济效益；而通过产业化的组建，农户的生产风险得到了降低，农业生产水平也得到了相应的提升。二是特色产业迅速发展，农户收入提高明显。在国家产业扶持下，贫困地区优势产业形成规模，促使龙头企业逐步发展壮大，从而促使参与经营的贫困农户的收入明显增加。产业化扶贫模式也存在一些问题：一是产业结构趋同。我国多数贫困地区自然资源和传统农业相似，结构相同，不具有地域特色性，在开发时不注重产业区别，而是照抄照搬，极易导致同类农产品供大于求，不但不能增加收入反而会降低他们的积极性。二是企业与农户之间存在利益博弈，容易偏离扶贫目标。企业的目的就是追求最大化的利益，在遭遇市场风险或自然风险时，企业利益和农户利益无法兼得，企业就会将农户推向市场，使其利益受损，从而使农户丧失信心。三是产业化扶贫追求短期高效益，容易造成环境污染，破坏生态平衡。贫困地区为了追求短期髙效益，在扶贫开发时不顾及生态环境，把一些环境污染项目作为重点产业来培育，从而造成土地荒漠、水源污染、森林植被被严重破坏等结果，使得当地脱贫致富更加困难。3、整村推进扶贫模式“八七”扶贫攻坚计划实施的后期，甘肃等地探索出了一种能够融合项目管理和“到村到户”的扶贫模式。这种模式突出以人为本、以村为单位，其特点是由贫困户全程参与项目的选择、实施、管理和监督，政府则以政策引导和技术支持为主，实践中取得了明显效果。整村推进着眼于村级的社会、经济、文化全面发展，坚持开发与发展并举，实行一次规划、分步实施、突出重点、整村推进的方针。以发展经济和增加贫困人口收入为重点，充分调动政府和社会各界的力量，集中资金建设项目，达到”集小钱办大事“的目的。整村推进扶贫模式的主要优点在于：一是整合扶贫资源，解决重点问题。该模式注重整合社会资源，集中力量解决贫困村最突出的问题，有效地提高扶贫资金的使用效率，扶贫效果显著。二是强调贫困人口参与项目的选择和决策，民主确定扶贫收益人群，最大限度地确保了真贫困人口得到帮扶，使得贫困工作的精准度得到了较大的提高。三是把项目管理引入了村级建设，更加有利于乡村社会、经济和文化等各方面的建设。然而，整村推进扶贫模式也存在着不容忽视的问题：一是门滥过高。项目建设除了政府及社会各界投入的资金外，还有一大部分资金需要农户自筹，而这已经超出了相当一部分贫困人口的承受能力，使得这部分人口被排斥在项目之外。二是扶贫资金在使用过程中无法保证最贫困人口得到实惠。因为扶贫资金有限，在实际过程中资金大多存在投入难、回收更难的现象，投资者往往出于投资安全的考虑，大都乐意将资金投放给那些不一定最贫困却能够解决资金使用、回收及项目相关配套问题的农户，这就容易将最贫困的农户排除在外。三是整村推进扶贫模式对于解决贫困村的基本生产和生活有积极的作用，但是无法解决农村扶贫的全部或主要问题，也无力解决区域性的贫困问题。4、文化扶贫模式全国文化扶贫委员会成立于1993年12月，自此农村的文化扶贫工作得到了前所未有的重视并取得了极大的进展。“万村书库”、“手拉手”、电视扶贫、为农村儿童送戏、报刊下乡等一系列工程先后实施，为农村贫瘠的文化注入了新鲜血液，推动了农村经济社会的发展。改革开放的推动者邓小平同志也曾经说过：“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。有了人才优势，再加上先进的社会主义制度，我们的目标就有把握达到。”文化扶贫模式的优势在于：一是有利于推动社会的全面进步。文化扶贫工程把教育、科学知识普及与农民对知识、富裕和快乐的追求和发展农村紧急结合起来，极大地推进了社会的全面进步。二是有利于提高劳动生产率，促进经济快速发展。据研究，不同文化水平的人，提高劳动生产率的能力也不相同，小学文化的人，劳动生产率可提高43%，中学文化的人，劳动生产率可提髙108%，大学文化的人，劳动生产率可提高到300%。文化扶贫模式存在的主要问题表现在四个方面：一是重视不够。政府因为自身的体制因素，往往追求短期目标，比较重视经济发展而对消除文化贫困、加强文化建设这种需要长期坚持，持续投资的事业，存在投资不足和不具有持续性的缺陷。二是的文化扶贫缺乏针对性和实效性。人们大多注重开展扫盲活动，提高中学普及率和高教普及率，对于提高贫困劳动者素质和技能上不具有针对性和实效性。三是投资不足。文化建设需要通过报纸、杂志、电视、网络或者是文化馆、图书室等进行传播，政府在这方面的投入却明显不足。四是注重正规教育培训，培训理念和方法落后。传统的培训理念和方法无法对农村贫困人口产生更好的效果，也很难取得实效。5、劳动力转移扶贫模式随着我国市场经济的发展和城市化进程的不断加快，人们逐渐发现外出打工比在农村辛苦劳作更容易提高收入，于是劳动力转移扶贫就应运而生。这种模式主要是通过劳务输出来提髙贫困地区人口的收入，也就是贫困地区的贫困劳动力自发或是有组织地进入城市或者发达地区务工，从而提高家庭收入。多年的实践证明，劳动力转移投资少见效快，效果明显。不但能够使贫困劳动力开阔视野，增长见识，也有利于他们解放思想，转变观念，进而帮助他们找到一条增加收入，脱贫致富的有效途径。劳动力转移扶贫模式的主要优势表现在三个方面：一是有效促进贫困者就业。农村贫困劳动者在农村基本从事传统农业，靠天吃饭，局限于当地的社会经济和自然地理条件，增加收入十分困难。进入城市后，主要在工厂和企业上班，只要付出劳动就会有相应的收入，经济收入提高较快。二是减轻了贫困地区的生态压力，有利于当地保护生态，促使当地生态和农业向良性发展。三是劳动者通过外出就业，不但可以学习新的技术，而且能够更新观念，提高综合素质。当然，劳动力转移扶贫模式也写不足之处：一是在扶贫对象上，能够参加劳动力转移的大多是中青年人，他们在农村也是主要劳动力，未必都是贫困者。二是该模式不能为外出务工农民提供更多的后续帮助，当他们的权益收到侵害时，不能得到有效的维护和保障。目前拖欠民工工资和经济形势不好情形下的农民工返乡潮都可以说明他们的权益在城市里没有得到很好的保障。三是农村社会问题日益严重。由于大量中青年人外出务工，留守的大多为老年人和幼儿，不但对农村本身的发展带来不利，而且产生了大量的针对留守儿童的犯