中国古代水利法规初探

中国古代水利法规初探载自《中国科学技术史·水利卷》中国古代的法家崇尚以法治国。韩非说：“圣人之治也，审于法禁。法禁明著则官治。必于赏罚。赏罚不阿则民用。民用官治则国富，国富则兵强，而霸王之业成矣”（1），他还主张，要使法令通行必需严格制订并广泛公布，让百姓人人知晓而易遵从（2）。虽然二千多年来法家治国的时间有限，而为了维护社会秩序，法制建设却历代相沿而不废。水利法规是其中之一。在社会发展的初期阶段，生产尚不发达，人们对水的需求也比较有限，自然界的水就象空气一样，人们并不感到缺乏，对水的利用也没有什么限制。而当社会发展到一定时期，当自然态的水无法满足要求，而需要修建工程加以调节时，就出现了对水资源的占有和利用的社会问题。而水利工程效益的发挥往往涉及到广大范围和许多方面，牵涉着众多人口的经济利益。由于相关方面的利益都是和同一水体联系着，互相间往往存在各种各样的矛盾。因此需要一个从全局考虑，能够大体上协调各方面利益的规则，约束有关方面共同遵循。规则最初表现为惯例，后来人为地把这种惯例用条约的形式固定下来，以加强其稳定性和权威性，这就是水法。水法的制定和执行，将提高水资源综合利用的效益。水法的出现是水利事业发展的重要标志。世界上第一部比较完备的法典——巴比伦时期的《汉穆拉比法典》约颁行于公元前1172年，对防洪工程有明文规定：“如果某人忽视维修堤防而造成决口，他应赔偿由此给其他土地所有者带来的损失”。“如果一个人打开灌渠灌溉，但因偷懒，致使水冲坏邻人的田，那么他应按照邻人（的收成）赔偿大麦”（3）。罗马人在公元五、六世纪间制定的《查士丁尼法典》，（又称国法大全）对灌溉也给予重视。在我国，水利法规在春秋时期已经出现，最初的水利法多是某个水利门类的单项法规，或附属在国家大法当中的有关条款，以后逐步完善，至迟在唐代已有全国综合性的水利法典。一、国家大法中的水利条款（一）先秦时期国家大法中的水利条款《礼记·月令》载：“季春之月，……命司空曰，时雨将降，下水上腾。循行国邑，周视原野，修利堤防，导达沟渎，开通道路，毋有障塞。”可以认为这是春秋末年国家大法中的水利条款（4）。当时还设置有称作雍氏的专管官吏，“雍氏掌沟渎浍池之禁，凡害于国稼者。春令为阱擭、沟渎之利于民者。秋令塞阱杜擭”（5）。阱即深沟，是在居住区周边防野兽的壕沟。擭是在土地坚硬，不便挖掘深沟时，所挖掘的其中插有尖利木桩之浅沟。沟渎浍池则是灌排渠道和蓄水陂池。秦国统一六国之后所订立的国家大法中，也有关于水利的条文。考古发现的《秦律十八种》，其中的《田律》规定“春二月，毋敢伐材木山林及壅堤水”（6）。（二）唐代国家法规中的水利条款在封建社会中唐朝的法律比较发达。唐代刑法及其解释集中在《唐律疏议》中，其中的杂律规定有水利条款。诸如“近河及大水有堤防之处，刺史、县令以时检校。若须修理，每秋收讫，量功多少，差人夫修理。若暴雨汛溢损坏堤防交为人患者，先即修营，不拘时限”（7），如果维修不及时造成财物损失和人员伤亡，要比照贪污罪和争斗杀人罪减等处罚。如因取水灌溉等缘故而致决堤，不论因公因私都要脊杖一百下。如有故意破坏堤防而致人死亡者，按故意杀人罪论处。即使损失较轻，最低也要判三年徒刑。《唐律疏议》中还规定自然水体中的物产为公共所有，不得有权人霸占。否则，“诸占固山野陂湖之利者杖六十”。长孙无忌解释说：“山泽陂湖物产所植，所有利润与众共之。其有占固者杖六十。已施功取者不追”（8）。即山林河湖属于公共资源。霸占者要受惩罚。但承认已建成的水利工程的合法地位与相关利益。大历十四年（779年）中央政府主管山林渔捕的虞部曾根据这一法律规定，要求将以往由位于朝邑的长春宫（皇家离宫）收取的山泽收入，平均分给贫苦百姓（9）。再按规定征收赋税，得到批准。唐代还有专门的建筑法规《营缮令》，其中也有关于堤防的条款，例如：《文苑英华》中引用了《营缮令》的规定：“诸侯水堤内不得造小堤及人居其堤内外各五步并堤上种榆柳杂树”（10）。所谓小堤是指大堤内为围垦滩地所造的生产堤，这类小堤将妨碍汛期安全行洪。所谓堤内外五步以内不得居住，是因为有人居的地方容易引来鼠、獾和白蚁在堤上筑窝，并且堤防抢险和汛期巡查也需要留有一定宽度的通道。此外，如果在堤防保护范围内种树，将被充作大堤修防用料。《唐律疏议》中对刑法有关水利条款的解释，也有引用《营缮令》者，如地方官吏的水利职责等。唐律对后世有重要影响，《宋刑统》和《明会典》中有关不修堤防和盗决堤防致灾的量刑都和唐律基本相同（11）。（三）《清会典》中有关水利的条款清代，除刑法中规定有水利条款外，关于典章制度的专书，更有详尽的水利条文，同样具有法律意义。光绪年间撰修《清会典》一百卷和《清会典事例》一千二百二十卷。《清会典事例》中河工占十九卷，海塘占四卷，水利占八卷，共计三十一卷之多，条文规定得相当细致。以河工为例。内容包括河务机构、官吏设置、职责范围；各河工机构的河兵和河夫的种类数量及其待遇；各地维修抢险工程的经费数量及开支；河工物料（木、草、土、石、稭料、绳索、石灰等）的购置、数量、规格；各种工程（堤、坝、埽、闸、涵洞、木龙等）的施工规范和用料；不同季节堤防的修守；河道疏浚的规格和经费；施工用船只和土车的配备；埽工、坝工、砖工、石工和土工的做法、规格和用料；河工修建保险期限的规定和失事的赔修办法；河工种植苇柳的要求和奖励办法；以及河工和运河禁令等。二、综合性国家水利法规当水利进一步普及和发展之后，原本附属于国家大法中的水利条款，开始独立出来，汇集为综合性国家水利法规。唐宋时期综合系统的水利法规的出现，体现了这一时期水利事业的进步。全国性的水利法规包括水利的各个门类。由于水资源是有限的，各用水方面对水资源的利用有时彼此矛盾以致互相排斥。因此，一部综合性的水法，还要对各用水部门的相互关系作出规定。因而它并不是分类法规的简单迭加。水法的制订和执行是政府的重要工作。（一）唐《水部式》及其所体现的法律精神现存最早的全国性的水利法规是唐代的《水部式》。唐《水部式》是中央的水利立法。在唐代，“式”凡十一次修订，《水部式》也有多次修订的过程。我们现今所见到的《水部式》只是一个残卷，仅有二十九自然条，约二千六百余字（12）。其内容包括农田水利管理，水碾、水磨设置及用水的规定，运河船闸的管理和维护，桥梁的管理和维修，内河航运船只及水手的管理，海运管理，渔业管理以及城市水道管理等内容。这些事务都属于尚书省工部水部郎中和员外郎的职责范围（13）。从《水部式》所记载的内容分析，它大约是唐开元二十五年（737年）的修订本（14）。这部综合性水利法规的内容很丰富，充分体现了法律的一些基本精神。首先，法律是用来衡量是非的，它的规定必须具体而明确，不可以作它种理解。《水部式》残卷对此有突出体现，例如，“泾渭白渠及诸大渠用水灌溉之处皆安斗门，并须累石及安木傍壁，仰使牢固。不得当渠造堰。听于上流势高之处为斗门引取。其傍支渠有地高水下须临时蹔堰灌溉者听之。凡浇田皆仰预知顷亩，依次取用。水遍，即令闭塞，务使均普，不得偏并”。这是现存《水部式》残卷的第一条。基本精神是按照田亩面积平均用水。具体规定有：①需要灌溉的田地应预先申请报告田亩面积；②渠道上设置配水闸门。闸门要牢固，以控制灌溉时间和水量；③闸门有一定规格，并在官府监督下修建，不能私自建造；④地势较高的田地，不许在主要渠道上修堰壅水，而只能将取水口向上游伸展；⑤在较小渠道上可以临时修堰拦水，以灌溉附近高处农田。在国家水法中对一个灌区的配水竟有如此详尽的规定，尽管这一灌区特别重要。《水部式》中也有灌溉行政管理的规定。例如，灌区设渠长和斗门长，其职责是合理分配灌溉用水。灌区管理工作由所在州县政府派一名官员主持。水利部门的官员也要时常检查。灌区用水合理，农业丰产，则奖励主管官吏，反之，将给予记过处分。对于大灌区例如引泾灌区的关键配水设施，州县每年还要选派20岁上下的男丁20人和工匠12人轮番看守，如有损坏要督促修理。如损坏较大，灌区本身无力负担，则可向地方政府申请帮助。第二、水法的主要经济目标是保证对有限的水资源进行综合利用，以求得最大的经济效益。水资源的开发利用往往是多目标的。因此，当不能同时满足各方面的用水需求时，取得最大经济效益特别是稳定社会的需要，是制订水法的重要依据。对于各个用水部门之间的利益关系，《水部式》有专门条款。例如，处理灌溉用水和航运以及水碾、水磨的用水矛盾。一般来说，它们的用水次序是，首先要保证航运、放木的需求，尔后是灌溉。而一般只在非灌溉季节，才允许开动水碾和水磨。在灌溉季节里，水碾和水磨的引水闸门要下锁封印并卸去磨石，而如果因为水力机械拥水而使渠道淤塞，甚至渠水泛溢损害公私利益者，这座水碾或水磨将被强迫拆除。总的精神是：“凡有水灌溉者。碾磑不得与争其利”（15）。除碾磑用水外，放木和航运与灌溉争水的矛盾也很普遍，《水部式》残卷第22条规定：“运已了及水大有余，灌溉须水亦听兼用”。是指放木用水与灌溉的矛盾。同样的问题在兰田新开渠上：“公私材木并听运下，百姓须溉田处，令造斗门节用，勿令废运”（16）。第三、权利与义务相联系，是水法的基本精神。水利工程的兴建有合理出工问题，建成后，仍需不断维修，出工和物料摊派是经常遇到的问题，因此需要制订一套具体的规定，把经常重复着的出工和受益联系起来，而规定的合理性则成为水法的权威性和持久性的保证。对于灌溉水法来说，维修出工一般按灌区内受益面积进行摊派。《水部式》中规定，河西诸州内的公廨田和职分田应该和灌区内民田一样，“计营顷亩，共百姓均出人功，同修渠堰”。由国家分配给官府和官吏的田地也不例外，这是总的原则精神。这种协调受益与出工的规定，关系着灌区的效益以至兴废。唐代大和八年（834年）王起出任襄州（治今湖北襄樊市）刺史，当地一灌区由于原订管理法规不公平，失于维修，致使“塘堰缺坏”（17）就是一例。我国许多灌溉工程有着上千年历史。都江堰、郑国渠更历时二千余年，并至今受益，没有一套科学的合理的管理办法是不可想象的。灌区一般有自己的管理机构，并往往由政府给予监督和保证，灌区经营管理水平还将作为考核主管官吏政绩的主要条件。这些都是有益的经验。唐代是我国封建法制集大成的时代。唐前期国家统一，社会安定，经济发展，文化繁荣，反映经济基础的上层建筑因而也有相应的建设，各项法律应运而生，“盖姬周之下，文物仪章，莫备于唐”（18）。《水部式》是现存最早的中央政府制定的水利法规，它的出现是社会进步和水利事业发展的必然结果。不过，此后未见全国性的综合水利法规。《水部式》在唐代颇有权威，如下二事可证。其一：收入《文苑英华》的判文中有“清白二渠判”一条（19）。考试题目是：清白二渠交口没有关闭闸门，知府据此要治高陵令渎职罪。高陵令辩曰：时间是在二月一日以前，按规定可以不下闸板。在考题之后所附六张答卷都依据“令式”认为不应治县令罪。核以《水部式》残卷第三条内容（20），可知考子无不熟悉《水部式》的有关规定（21）。其二，长庆三年（823年）高陵县令刘仁师依据《水部式》条文，控告泾阳大地主霸占郑白渠水源，致使下游高陵等县失于灌溉的案子，所征引之《水部式》条款是：“决泄有时，畎浍有度，居上游者不得拥泉而专其腴。每岁少尹一人行视之，以诛不式”，其内容与残卷第一第二条相合。在安史之乱后，各地管理混乱，刘仁师还能依据法律胜诉，说明《水部式》的权威性。诗人刘禹锡称赞道：“尊水式兮复田制，无荒区兮有良岁”（22）（二）宋《农田水利约束》及其实施效果宋代元丰官制规定：“水部掌川渎河渠，凡水政，详立法之意，非徒为穿凿开导修举目前而已”。（23）强调指出，水利部门不能只管眼前的水利建设，还要详订水法，加强管理。崇宁三年（1104年）北宋政府还决定要继承元丰修明水政的作法。宋代所订之水利政策法规以熙宁二年（1069年）由制置三司条例司颁行的《农田水利约束》最为著称。《农田水利约束》（又称《农田利害条约》）与唐《水部式》所不同的是，它是一部鼓励和规范大兴农田水利建设的行政法规，是王安石变法的主要产物之一（24）。它的出台是以二十多年的酝酿和熙宁二年的普遍调查为依据的。