国土资源管理法律法规解读11

2013年6月18日•一、国土资源管理法律框架基本情况•二、土地管理法律主要制度和土地管理法律制度改革方向•三、矿产资源管理制度和矿产资源管理法律制度改革方向第一部分国土资源管理法律框架基本情况•1.国土资源管理法律基本完善，已经成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分•中国特色社会主义法律体系形成•一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。2011年3月宪法宪法相关法民法商法行政法经济法社会法刑法诉讼及非诉讼程序法•截至２０１１年８月底，我国已制定现行宪法和有效法律共２４０部、行政法规７０６部、地方性法规８６００多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。•在国土资源管理方面，目前国家出台了法律3部，配套行政法律12部，部门规章50余部，基本上各省区市都制定了配套的土地管理法实施办法和矿产资源法实施办法。土地管理在土地权利、土地规划、耕地保护、土地征收、建设用地、土地市场等各方面，矿产资源管理在探矿权登记、采矿权登记，矿产资源的勘查开采、矿山环境、地质资料等方面都有着明确的规定。国土资源管理法律法规是社会主义法律体系的重要组成部分。•海洋和测绘法制建设逐步完善。限于篇幅，这里没有包括海洋和测绘法制建设的内容。国家法律法规框架组成宪法基本法律法律行政法规地方性法规地方政府规章自治条例单行条例部门规章土地管理法律法规框架组成一宪法土地管理法土地管理法实施条例土地利用年度计划管理办法建设项目用地预审管理办法土地利用总体规划编制审查办法土地登记规定耕地占补平衡考核办法征地公告办法基本农田保护条例土地调查条例土地调查条例实施办法土地复垦条例土地复垦条例实施办法城市房地产管理法城镇国有土地出让转让暂行条例闲置土地处置办法招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定协议出让国有土地使用权规定物权法土地管理法律法规框架体系二宪法物权法土地管理法土地管理法实施条例基本农田保护条例土地调查条例土地复垦条例城市房地产管理法城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例土地管理相关法土地管理法律法规框架组成三土地管理相关的法律与行政管理相关的法律资源管理方面的法律建设和用地方面的法律财税方面的法律土地管理法律法规框架组成四与行政管理相关的法律行政许可法行政处罚法行政强制法行政诉讼法行政复议法行政监察法刑法土地管理法律法规框架组成五资源管理方面的法律矿产资源法草原法森林法农村土地承包法水法海域使用管理法海岛保护法土地管理法律法规框架组成六建设和用地方面的法律城乡规划法港口法铁路法公路法民用航空法电力法老年人权益保障法土地管理法律法规框架组成七财税方面的法律税收征管法耕地占用税条例城镇土地使用税条例矿产资源管理法律框架组成宪法矿产资源法矿产资源法实施细则矿产资源勘查区块登记管理办法矿产资源开采登记管理办法探矿权采矿权转让管理办法矿产资源补偿费征收管理规定相关法律•2.国土资源管理法制建设要注重加强内部和谐统一建设•２００９年以来，全国人大常委会、国务院、地方人大及其常委会集中开展了对法律法规的全面清理工作。全国人大常委会废止了８部法律和有关法律问题的决定，对５９部法律作出修改；国务院废止了７部行政法规，对１０７部行政法规作出修改；地方人大及其常委会共废止地方性法规４５５部，修改地方性法规１４１７部，基本解决了法律法规中存在的明显不适应、不一致、不协调等问题。•共清理规章和规范性文件906件（其中规章54件，规范性文件852件），废止规章1件、修改规章6件，废止和宣布失效规范性文件152件、修改规范性文件24件。清理后，国土资源部现行有效的规章53件（含修改后的6件）、继续有效的规范性文件700件（含修改后的24件）。根据发布文种的特点和形式，分别以5部规章、1个通知、3个公告共9个文件发布此次清理结果。•通过加强规范性文件合法性审查保障法制的统一性•什么是国土资源管理规范性文件？•国土资源管理规范性文件（以下简称规范性文件），是指县级以上国土资源管理部门为执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并公布，涉及国土资源管理相对人权利和义务，在本系统或者本辖区内具有普遍约束力并能够反复适用的文件。•首先是文件。具有规范的体式。符合公文的基本要求。•其次涉及当事人。部门内部人、财、物管理的文件不能算规范性文件。如国土资源部加强机关财务管理的通知、国土资源部关于加强老干部工作的通知等等。•第三是具有普遍约束力并反复适用。关于某个项目建设用地的批复、关于某个矿山问题的函。属于抽象行政行为。•形式：•通知、决定、意见、规定、办法等等（国土资发，国土资厅发）•发布机关：国土资源部、厅、局及其办公厅（室）•发电、函复、党组文件、检查方案、实施方案一般不是。但其中有抽象的约束行为的例外。•涉及法律应用解释的复函属于规范性文件。•审查主体：法制机构•审查内容：一是否合法。首先要符合上位法。法律、行政法规、地方性法规、本级和下级规章•部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内施行。•地方性法规与部门规章不一致，国务院认为应适用部门规章的，要提请人大常委会裁定。•规章之间不一致的，由国务院裁定。•其次要符合行政管理法律相关规定。如不得设定行政处罚、行政许可、行政强制。收费。•再次要符合部门职权。国家主权、政府机构设置、国家基本制度、基本民事刑事制度、基本经济、财政、税收、海关、金融、外贸、诉讼、仲裁、财产征收由法律规定。•二是兼顾合理性原则。•是否公平、公正•是否行业保护、市场垄断•是否符合市场经济原则•是否有利于保护财产权人的权益•政策能否达到预期目的•3.法制建设的制度选择要注重科学性•法律要有刚性和要有延展性,要能够适应情况的变化•制度设计要科学合理•国务院机构改革和职能转变审批清理•经典案例•英国运送犯人到澳大利亚•二战期间美国军用降落伞的合格率•1788年1月26日，由菲利普率11艘船只组成的第一舰队载罪犯700余名抵达悉尼港。后来，这一天被定为澳大利亚国庆日。英国向澳洲运送囚犯始于1788年，终于1868年，期间英国共向澳大利亚运送了约16万名男女囚犯。•犯人船理论。•国土资源管理的法律制度选择也要求我们进一步加强制度的科学性。第二部分土地管理法律主要制度和土地管理法律制度改革方向•土地权利制度•土地规划制度•耕地保护制度•土地征收制度•土地市场制度•土地权利是土地权利人直接支配土地的权利。权利法定。物权的种类与内容只能由法律来规定，不允许当事人自由创设。我国物权法：第五条明确，物权的种类和内容，由法律规定。•土地权利制度的法律条款•宪法•民法通则•物权法•土地管理法•宪法：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。……第九条•城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……第十条•物权法：除关于动产的规定外，几乎其他条款都与土地权利有关。•土地管理法•第二章“土地的所有权和使用权”都是关于土地权利的规定。•操作性规定•土地登记办法•土地权属争议调处办法•确定土地所有权和使用权规定•土地权利体系土地权利土地所有权土地使用权国有建设用地使用权集体建设用地使用权宅基地使用权国有农用地使用权集体农用地使用权（土地承包经营权）土地他项权利•混合住宅分割登记？•……依法批准的用途与《土地利用现状分类》二级类不对应的，按照《土地利用现状分类》二级类重新确定归属地类，按照新归属地类办理登记，同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。（国土资源部关于规范土地登记的意见，国土资发2012]134号）•土地规划制度•土地分类制度•土地规划编制•土地计划指标分配•农用地转用审批•国家实行土地用途管制制度。•国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。•使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。•土地用途分类是基础•土地分类•农用地：耕地，林地，草地，农田水利用地，养殖水面•建设用地：住宅和公共设施用地，工矿用地，交通水利旅游军事用地•其他用地。•编制土地利用总体规划•全国五级规划•上级规划约束下级规划•使用土地必须严格依照土地利用总体规划确定的用途•土地计划制度•地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。土地管理法第十八条•各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。•土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。（第二十四条）•省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。（第二十五条）•新增建设用地计划指标。•土地开发整理计划指标。•耕地保有量计划指标。（土地利用年度计划管理办法）•农用地转用审批。涉及农用地转为建设用地，不管是征收为国有的，还是集体经济组织进行建设的，都应当首先办理农用地转用审批手续•省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。•耕地保护制度•占一补一制度•总量动态平衡制度•基本农田保护制度•耕地保护的经济制度•一是占一补一制度。非农业建设项目经批准占用耕地的，要按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。•实践中大部分建设单位都是通过缴纳耕地开垦费落实补充耕地义务。建设单位缴纳费用完毕即为履行义务。由收取开垦费的政府以代履行的方式实施补充耕地。先补后占。•二是耕地总量动态平衡制度。以省为单位，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。•三是基本农田保护制度。土地管理法规定了哪些土地必须划入基本农田，并且规定了基本农田占耕地的比例，即基本农田的数量应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。法律同时规定，建设项目需要征收基本农田的，一律由国务院批准。•四是运用经济手段保护耕地。收取新增建设用地使用费。国务院或者省政府在批准土地征收和农用地转用时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的市县政府收取的；平均土地纯收益。中央地方三七开，用于耕地开发。•国务院31号文件调整相关税费，提高征地成本。提高耕地占用税、城镇土地使用税标准，提高新增建设用地使用费的缴纳标准。•国务院31号文件进一步明确政府领导的土地管理和耕地保护责任，主要负责人对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积以及土地规划计划执行情况负总责，严格实行问责制。•土地征收制度•土地征收审批制度•征地补偿安置制度•征地程序制度•征地纠纷解决制度•土地征收是指国家为了社会公共利益的需要,依据法律规定的程序和批准权限,并依法给予农村