政治责任与法律责任的比较分析

政治责任与法律责任的比较分析:,,。,,:;;;;。,:,。:;;;;现代民主大都是代议制民主,这意味着由人民的代表而不是全体人民自己亲自参加政治权力机构、管理公共事务,在人民的代表与全体人民之间有一个授权与被授权的关系,这种关系的存在使民主政治表现出责任政治的属性。在某种意义上,无论是专制政府还是民主政府,公共权力大都是由少数人直接行使的,由少数人直接对整个社会进行统治和管理。在专制政治下,权力的行使者当中有终极统治者,这个终极统治者无论是个人还是集体,是一切政治权力的来源和一切法律的最终决定者。民主的基本原则是主权在民,权力的行使者当中没有终极统治者,只有作为公民整体的人民才是终极的统治者,一切政治权力属于人民。这样,政府与公民之间支配与服从关系由专制政治下政府对公民的单向控制转变为民主政治下政府与公民间的双向互控:一方面,公民必须服从政府的合法统治与管理,因为如果有人可以破坏或蔑视政府的合法权威,公共生活的秩序就难以维持,政治社会也不会存在;另一方面,人民是权力的所有者,政府也同时应该处于人民的控制之下,政府的政策和行为必须以人民的意志为依归,对人民负责,因为/只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家,政府为人民而存在而不是相反这样的原则时,才有民主制度存在。0¹而/如果公民控制着他们的领导人,就可以假定后者对(必须对)前者负责。0º因此,公共权力的行使必须直接或间接地对人民负责,实行责任政治,这是民主的内在要求。从学理意义上讲,责任政治本身还有广义和狭义之分。狭义的责任政治,仅指责任内阁制政府,即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。广义的责任政治,则指人#13#民能够控制公共权力的行使者,使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益,直接或间接地对人民负责的政治形式,实质上是代议制民主另一种表述。在广义的责任政治中,责任政治的/责任0就其形式而言又包括两个方面,即法律责任和政治责任。无论是实践中还是理论上,政治责任与法律责任是最容易混淆的,有学者甚至认为政治责任与法律责任是从属关系,政治责任从属于法律责任。»实际上,两者之间存在许多区别。本文拟就政治责任与法律责任作一比较分析。、政治责任在日常生活中应用十分广泛,但其涵义却很不确定。学术界也从不同的角度对政治责任的涵义进行过界定,例如,政治责任是政务官/决定政府政策及领导监督所属机关执行国家政策之责0;¼/由于民生政治是民意政治,所以违反民意的行为是严重的错误行为,应该负政治责任0,而且/直接或间接民选的行政首长主要负政治责任0;½/所谓政治上的责任就是行政机关所作行为必须合理。至于其责任范围,一方是监督下级官厅的行政能够适合于施政方针;同时又注意自己所决定的施政方针能为公意所接受,其形式常表现为提出法案,而向议会说明法案之合理0;¾政治责任是指/国家机关及其工作人员所作所为,必须合理、合目的性(合乎政府为人民服务的宗旨),其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等等)必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益,虽则不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的),不受法律追究,却要承担政治责任0;¿/政治责任与普选制相联系,一般表现为经直接或间接公民选举而就任的政府首脑及其所属政务官员对选民或对方针所负的责任0;À日文版的5现代政治学小辞典6在解释政治责任这个词条时认为,/政治家必须对自己的言行之结果负责。对于行政官员来说,首先重视的是法律责任;对于政治家而言,即使没有法律责任,但仍要求他对于自己言行之结果负责。0Á根据5汉语大词典6,/责任0一词有三重涵义:其一,使人担当起某种职务和职责;其二,份内应做之事;其三,做不好份内应做的事,因而应承担的过失。lu第一重含义,大都见于古代汉语中,所以/责任0可以从两个方面来理解:第一,份内应做之事;第二,未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。换言之,责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己实际所为的行为承担一定后果的义务。我们根据责任的这种涵义来界定政治责任。首先,责任是与责任主体的角色紧密相连的,所谓/份0,意即角色。人们的角色是多重的,在不同的生活领域中扮演着不同的角色,具有不同性质的责任。政治责任是人们在政治生活领域的责任,与人们在政治生活中的角色相联系。从最广泛的意义上讲,政治责任就是政治主体的份内应做之事以及没有做好份内之事所应受的谴责和制裁,所有政治主体都可以成为政治责任的主体。但是,政治主体在政治生活中所扮演的具体角色并不相同,而角色不同,与角色相应的责任在性质上就有明显的区别。作为民主政治基本特征的责任政治,它所要求的政治责任,显然主要是针对公共权力的行使者而言的。进一步分析,公共权力的行使者在行使公共权力过程中所扮演的角色又存在差异,责任的性质和内容还有区别。我们认为在大多数情况下,责任政治所言的政治责任,其主体是政治官员,即经选举或政治任命#14#政治学研究2000年第1期而产生并有一定任期的官员。其次,责任是与责任主体的角色联系在一起的,而角色是与一定的行为规范相联系的,所谓/份内应做之事0,意即与角色相应的行为要求。我们认为,在民主政治条件下,对政治责任主体的行为要求是制定符合人民利益和意志的公共政策并推动其实施。不可否认,非政治官员也在公共政策的制定过程中发挥着重要的影响,甚至也有时候还直接作出一些决策,但是这些决策相对于作为政治责任主体的政治官员所作出的决策来说仍然是执行性的。我们知道,任何公共决策都要受到多方面的制约和影响,而且现代民主政治也要求广泛的政治参与,并把政治参与的广度和深度作为衡量民主的重要尺度,但公共政策法定的最终决定人和总负责人仍然是政治官员。从某种意义上来讲,对公共政策决策过程的参与对政治官员以外的参与者而言是其权利,其参与行为是其意志、利益、要求的表达,政治官员对公共政策的制定过程就是对各种不同的意志、利益、要求的综合与协调的过程,综合和协调的结果,就是公共政策。在民主政治条件下,对政治官员而言,寻求各种冲突着的意志、利益和要求的最佳平衡值,制定符合民意的公共政策,并推动这些公共政策能够得到贯彻执行,是其份内之事。这包含两个方面:其一,政治责任是对公共政策的内容是否合理、是否符合民意的考察;其二,政治责任是对推动公共政策执行的情况的考察。这里必须强调/推动0一词。/推动0所要表达的是,政治责任的主体并不一定直接去执行这些公共政策。尽管主管某一部门的政治官员对其所辖部门的其它官员的行为不可能全部知晓,但如果他所管辖的部门中出现不当行为,特别是一旦部属出现不当行为而政治官员却没有采取措施补救或阻止类似行为再次出现,就可能失去职位,承担政治责任。这是因为,政治官员的行为必须与他们作为总负责人的身份相称,特别是在行政机构的等级制中,虽然负责人个人无需对下属的所有行为负责,但他应采取所有合理的措施确保其下属按照要求他们达到的目标而采取明智的行动。在这个意义上,政治官员必须推动公共政策的执行,这也是其政治责任的范围。总之,本文所言的政治责任,是指政治官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁。我们称前者为积极意义的政治责任,后者为消极意义的政治责任。、第一,法律责任必须有法律的明文规定,政治责任则不可能完全精确地由法律明文规定。一种政治行为,如制定一项不合时宜的政策可能并不违法,甚至从形式上来看非常合法,但必须承担相应的政治责任。强调这一区别的实践意义在于:由于政治责任不仅仅是对政治责任主体政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价,更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察,强调它们的区别可以防止借口符合法律程序而推卸政治责任。法律责任必须有法律的明文规定,是现代法治的基本要求。英国著名学者弗雷德里希#奥古斯特#哈耶克精辟地指出,/撇开所有技术细节不论,法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束)))这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力,和根据对此的了解计划他自己的个人事务。0lv美国政治哲学家约翰#罗尔斯则认为,/如果法律秩序是一个对理性人提出来的公开规则体系,#15#政治责任与法律责任的比较分析我们就能解释与法治相联系的正义准则0。lw美国法学家福勒表达了同样的见解:/法治的实质必定是:在对公民发生作用时(如将他投入监狱或宣布他据以主张财产权的证件无效),政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则。如果法治不是指这个意思,它就毫无意义。0lx但是,政治不同于法治,政治责任不可能完全精确地由法律来明文规定,法律判断代替不了政治判断,根本原因就在于实在的法律不可能为政治责任特别是积极意义的政治责任确立一个明确的实质性标准。法治是一个开放性概念,内涵极其丰富。从价值上讲,法治的标志主要不在于是否有法律,甚至也不在于是否依法办事,而在于法律本身是否/合法0。也就是说,法治有其特定的价值基础和价值目标。早在古希腊时代,主张法治的亚里士多德就指出:/法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。0ly这里所谓/良好的法律0实际上是一个价值判断。我国法学家龚祥瑞认为,从法治的角度看,/法律如欲成为法律,不能仅仅表示一个权威机关的意志,这个权威机关之所以令人尊重,仅仅因为它是根据自己所能运用的强制权力;反之法律必须符合某种更为正当有效的东西0。lz这些表明,法治有其超越于法律条文的价值基础,没有这个价值基础,即使严格依照实在的法律条文办事,也不能说是真正实现了法治。哈耶克指出,认为只要政府的一切行为都经过立法机关正式授权,法治就会保持不坠的信念是/对于法治意义的完全误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系,他们可能很合法,但仍可能不符合法治。很可能,希特勒是以严格的合乎宪法的方式获得无限权力的,因而在法律的意义上说,他的所作所为都是合法的。但是,谁会因为这种理由而说,在德国仍然盛行着法治呢?0l{这精辟地阐明了法治不仅仅是依法办事,法治要求依法办事的所依之法在价值上是正当的。作为一种价值判断,价值是否正当以什么为参照来衡量呢?从逻辑渊源上来讲,法治在西方思想中与某种超验的法律价值观有关,起源于自然法思想。自然法是指自然存在的关于世界的正义,它不随人的意志为转移,支配着人类社会的发展进程,就如孟德斯鸠所理解的,自然法渊源于我们生命的本质。l|因此,相对于自然法而言,人定法是次要的,只有符合了自然法的人定法才是正当的,法治要求的法律应当是对自然法的理解和发现。如何理解和发现自然法?自然法思想家大都认为自然法是从人类理性中推演出来的,甚至把自然法看作理性的代名词。亚里士多德说:/谁说应该由法律遂行其统治,这就有如说,惟独神祗和理性可以行使统治0。l}在自然法的古典时代,格老秀斯、霍布斯、洛克、孟德斯鸠以及卢梭关于自然法所表述的观点虽然颇不相同,但大都认为,理性力量是所有的人、国家和时代都有的,一个完善的、令人满意的法律体系可以建立在对人类社会生活所作的理性分析的基础上。l~自然法作为法治所要求的人定法的价值基础和超验原则,是一个变量,随着社会的发展而有不同的内容。就现代社会而言,法律必须体现人民主权原则,反映公共利益和共同意志,承认、尊重和保护公民的基本权利和自由。如果某个法律制度或法律秩序缺乏这些价值基础,就意味着法律没有合法性,也就谈不上什么法治。只有认识和理解自然法,才能使人定法符合这些价值原则,而理性是认识和发现自然法的力量。那么,依靠什么人的理性呢?专制主义认为,只能依靠君主的理性,从而把君主的意志当法律,显然不符合现代法治原则。只有充分相信所有人的理性力量,通过民主程序,让人民及其代表积极参与,才能制定出切实体现和维护公共利益和共同意志、保障公民权利的法律,这样的法律才有合法性。在这个意义上,民主是法治的价值前提,是法治不可分割的组成部分,